就重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的理論和實(shí)踐，作案例分析和深化改革方向的發(fā)言。
一、綜改的思路
（一）獲批綜改試驗(yàn)區(qū)的背景
重慶直轄后的前10年，按照中央的要求，基本完成了三峽庫(kù)區(qū)百萬移民、國(guó)企改革和老工業(yè)基地振興、農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)等四件大事，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大進(jìn)步，但大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫(kù)區(qū)并存的特殊市情，城鄉(xiāng)區(qū)域差距大、二元結(jié)構(gòu)十分明顯的狀況沒有得到根本改變，仍屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，仍處于欠發(fā)達(dá)階段。時(shí)任重慶市委書記的汪洋同志在主持市第三次黨代會(huì)期間，提出進(jìn)一步充分挖掘直轄市功能的潛力，打好“直轄牌”。為此，在中財(cái)辦、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)研室指導(dǎo)下，經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的充分調(diào)研、論證，認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍然是重慶必須著力解決的主要矛盾和矛盾的主要方面。2007年3月，胡錦濤同志指出，希望重慶加快建成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的直轄市，在西部地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)全面小康。此時(shí)正值改革開放30周年之際，國(guó)家層面希望通過新設(shè)一批綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，促進(jìn)內(nèi)陸地區(qū)開發(fā)開放，將西部大開發(fā)工作引向深入。2007年6月7日，國(guó)家正式批準(zhǔn)重慶市為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，要求重慶“全面改革、重點(diǎn)突破、形成機(jī)制、促進(jìn)發(fā)展、試驗(yàn)示范”，為重慶搭建了綜合改革發(fā)展的戰(zhàn)略平臺(tái)。
（二）重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的三條主線
基于特殊市情、面臨的制度瓶頸和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，在總結(jié)和汲取國(guó)內(nèi)外統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，重慶提出了圍繞三條主線開展改革試驗(yàn)的基本思路，解決三個(gè)核心問題——人往哪里去？土地資源如何合理利用？統(tǒng)籌所需的錢從哪里來？
第一條主線是推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)包含向貧弱地區(qū)、產(chǎn)業(yè)、人群輸血的要求，對(duì)指向公平正義的改革呼聲尤高。然而，這個(gè)公平正義不是簡(jiǎn)單的財(cái)富平均，必須建立在發(fā)展的基礎(chǔ)之上，在發(fā)展中新創(chuàng)造財(cái)富，增強(qiáng)統(tǒng)籌的能力，從而實(shí)現(xiàn)邊發(fā)展、邊統(tǒng)籌。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)首先要建立促進(jìn)加快發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的造血機(jī)制。就重慶市情而言，大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)、大山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，主要集中在渝東北和渝東南“兩翼”地區(qū)，“一小時(shí)城市經(jīng)濟(jì)圈”與“兩翼”發(fā)展嚴(yán)重失衡（見表1）。
“一圈”是未來承載更多經(jīng)濟(jì)總量和人口的區(qū)域，要?jiǎng)?chuàng)造條件進(jìn)一步做大做強(qiáng)，扭轉(zhuǎn)“小馬拉大車”的市情；“兩翼”是生態(tài)功能區(qū)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的薄弱環(huán)節(jié)，客觀上有必要建立起公共財(cái)政向“兩翼”傾斜和“一圈”幫扶帶動(dòng)“兩翼”發(fā)展的機(jī)制。按協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，重點(diǎn)設(shè)計(jì)了四項(xiàng)機(jī)制：一是建立促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，以大開放促大改革、大發(fā)展，積極探索內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式。二是建立政府財(cái)力向公共服務(wù)特別是農(nóng)村基本公共服務(wù)傾斜的投入機(jī)制，改革行政管理體制，構(gòu)建合理的公共財(cái)政體制框架。三是構(gòu)建區(qū)域?qū)趲头?、互?dòng)發(fā)展機(jī)制，建立和完善“一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”在產(chǎn)業(yè)布局、社會(huì)事業(yè)發(fā)展和扶貧開發(fā)等方面幫扶渝東北、渝東南“兩翼”的合作方式。四是建立產(chǎn)業(yè)合理布局與有序發(fā)展的導(dǎo)向機(jī)制，落實(shí)主體功能定位，促進(jìn)人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
第二條主線是推進(jìn)城鄉(xiāng)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。人是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系中最活躍的因素，離開了人的活動(dòng)和創(chuàng)造，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就失去了意義。重慶正處于工業(yè)化中期，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程必然伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程，伴隨著城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的大量流動(dòng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。農(nóng)民工是我國(guó)改革開放和工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展而出現(xiàn)的龐大的社會(huì)群體，重慶農(nóng)民工占全部農(nóng)民工的比重超過1/3，在全國(guó)比較突出，因此，重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革確定以解決農(nóng)民工問題為突破口，為促進(jìn)城鄉(xiāng)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，重點(diǎn)設(shè)計(jì)了四項(xiàng)機(jī)制：一是建立提升勞動(dòng)力素質(zhì)和引導(dǎo)其就業(yè)創(chuàng)業(yè)的新機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)教育事業(yè)和勞動(dòng)力培訓(xùn)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等提供就業(yè)信息。二是建立覆蓋城鄉(xiāng)、有序轉(zhuǎn)接的社會(huì)保障新機(jī)制，健全城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)制度和人群的全覆蓋，并隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高社會(huì)保障水平。三是建立引導(dǎo)城鄉(xiāng)人口合理分布的新機(jī)制，改革和完善城鄉(xiāng)戶籍管理制度，引導(dǎo)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定務(wù)工的農(nóng)民工整戶遷入城鎮(zhèn)定居，促進(jìn)城鎮(zhèn)新老市民自然融合。四是建立促進(jìn)和諧的現(xiàn)代社會(huì)管理新機(jī)制，改善城鄉(xiāng)公共服務(wù)，保障和維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。
第三條主線是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和集約利用。土地是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中非常重要的要素，也是一個(gè)敏感話題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)必然要求活躍土地要素，增強(qiáng)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的流動(dòng)性。土地改革從面上看，主要有三個(gè)任務(wù)：一是引導(dǎo)農(nóng)用地在自愿、依法、有償原則下流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。二是推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理改革，構(gòu)建農(nóng)村建設(shè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃對(duì)接的制度通道，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同分享土地要素的投入及增值價(jià)值。三是面對(duì)農(nóng)村用地的粗放性，必須采取有力措施促進(jìn)集約節(jié)約用地。重慶在土地流轉(zhuǎn)上推進(jìn)改革，是堅(jiān)守3256萬畝耕地為底線，建立土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間合理布局，重點(diǎn)設(shè)計(jì)了四項(xiàng)機(jī)制：一是探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)出和利用效率，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。二是探索耕地保護(hù)和征地制度改革的新機(jī)制，在建設(shè)用地總量不增加、耕地?cái)?shù)量質(zhì)量不下降的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，改革征地制度，規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)造條件使之逐步實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的同地、同權(quán)、同價(jià)。三是建立基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)加快向鄉(xiāng)村延伸的新機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)，不斷改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活環(huán)境，逐步實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)同質(zhì)化的生活條件。四是建立招投標(biāo)方式配置扶農(nóng)資源的新機(jī)制，改革財(cái)政支農(nóng)投入的分配方式，加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金對(duì)社會(huì)資本的撬動(dòng)效應(yīng)，促進(jìn)建立“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的反哺機(jī)制。
二、推進(jìn)的重點(diǎn)改革事項(xiàng)
重慶市委、市政府以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真組織綜改試驗(yàn)總體方案，圍繞三條主線開展改革試驗(yàn)。
（一）農(nóng)民工戶籍制度改革
重慶將農(nóng)民工問題作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的突破口，在對(duì)較長(zhǎng)期滯留在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工和歷年的城市建設(shè)征地中已失去耕地的農(nóng)民進(jìn)行充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，于2010年8月啟動(dòng)農(nóng)民工戶籍制度改革。
1.基本思路
按照“三分”的思路展開。第一，分階段推進(jìn)。從2010年8月到2011年底，集中解決本市存量的300多萬符合條件的進(jìn)城農(nóng)民工及新生代落戶和戶籍遺留問題；從2012年開始建立起比較完善的制度通道，農(nóng)民工落戶進(jìn)入常態(tài)化。第二，分群體實(shí)施。把存量的300多萬人，分成符合條件的農(nóng)民工及新生代、各類歷史遺留問題兩個(gè)大類七個(gè)群體，有針對(duì)性地解決實(shí)際問題。第三，分區(qū)域布局。以“適度放寬主城、進(jìn)一步放開區(qū)縣城、全面放開中心鎮(zhèn)”為原則，避免落戶人群過分集中在主城，合理城鎮(zhèn)人口布局。
2.制度體系
一是堅(jiān)持就業(yè)前提自愿進(jìn)城落戶。只要在主城區(qū)工作5年以上、區(qū)縣城工作3年以上就可在合法穩(wěn)定住所遷移入戶。進(jìn)城落戶充分尊重農(nóng)民工意愿，其農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是否退出、怎樣退出，完全由進(jìn)城落戶居民自主決定。
二是就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等城鎮(zhèn)居民權(quán)益福利一步到位。農(nóng)民工落戶進(jìn)城即可平等獲得城市居民應(yīng)有的全部福利待遇。就業(yè)方面，將進(jìn)城落戶居民納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)體系，分類開展就業(yè)培訓(xùn)，予以創(chuàng)業(yè)扶持。住房方面，進(jìn)城落戶居民購(gòu)買普通商品房同等享受相關(guān)稅費(fèi)減免或納入公租房保障。養(yǎng)老、醫(yī)療方面，嚴(yán)格按城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)，由用工單位依法足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。教育方面，隨遷子女享受城市義務(wù)教育，就近免費(fèi)入學(xué)，平等接受各階段教育。
三是保留進(jìn)城落戶居民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益。農(nóng)村居民進(jìn)城落戶后，在退出土地前，可以繼續(xù)享受與土地相關(guān)的種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、征地補(bǔ)償收益權(quán)等9項(xiàng)待遇。同時(shí)在規(guī)定期內(nèi)予以保留與農(nóng)民身份相關(guān)的家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、農(nóng)村生育政策、計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)扶助等26項(xiàng)待遇。
四是保障自愿退地者的相關(guān)權(quán)益。進(jìn)城落戶居民可以自愿退出農(nóng)村土地。對(duì)自愿退出的宅基地，復(fù)墾成為耕地并形成“地票”，通過農(nóng)村土地交易所進(jìn)行交易，凈收益的85%歸農(nóng)民所有，15%歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，探索了一條提高農(nóng)村資源配置效率、保障農(nóng)民利益權(quán)益的有效通道。對(duì)自愿退出的承包地，或流轉(zhuǎn)給親戚朋友，或流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)大戶、專業(yè)合作組織，確保不閑置、不撂荒。
五是依法分解、合理分擔(dān)改革成本。據(jù)測(cè)算，改革第一階段300多萬人約需成本4000億元，具有多主體和長(zhǎng)周期分?jǐn)偟膬蓚€(gè)特點(diǎn)，大體由政府、用工企業(yè)、社會(huì)三方面各承擔(dān)1/3，分別分擔(dān)1000多億元，并且大部分改革成本并不需要一次性即期支付，是一個(gè)長(zhǎng)周期平衡過程。政府主要承擔(dān)城市擴(kuò)張過程中基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，靜態(tài)的年度增量100來億，不會(huì)對(duì)財(cái)政有太大的壓力；用工企業(yè)主要是依法承擔(dān)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的新增繳費(fèi)部分；農(nóng)民工承擔(dān)個(gè)人繳費(fèi)部分；房地產(chǎn)商等社會(huì)主體承擔(dān)退出宅基地所需成本，通過地票交易市場(chǎng)化機(jī)制實(shí)現(xiàn)平衡。
3.改革成效
4年來，重慶農(nóng)民工戶籍制度改革總體進(jìn)展順利，符合改革的預(yù)期。一是總量結(jié)構(gòu)基本合理。累計(jì)進(jìn)城落戶396.3萬人，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到40.3%，提高11個(gè)百分點(diǎn)。其中農(nóng)民工及其家屬轉(zhuǎn)戶304萬人，占轉(zhuǎn)戶總數(shù)的76.9 %，體現(xiàn)了以農(nóng)民工為進(jìn)城落戶主體。二是居住地結(jié)構(gòu)基本合理。在主城區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)居住分別為27.8%、27.3%、44.9%，符合3：3：4預(yù)期。三是年齡結(jié)構(gòu)基本合理。16歲至60歲的轉(zhuǎn)戶人員達(dá)256萬人，占54.8%，總體上以勞動(dòng)年齡階段農(nóng)民工及其新生代為轉(zhuǎn)戶主體。四是轉(zhuǎn)戶居民權(quán)益保障到位。轉(zhuǎn)戶居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率達(dá)86.2%，醫(yī)療保險(xiǎn)參保率93.7%，17.8萬轉(zhuǎn)戶困難群眾享受城市低保；2013年公辦義務(wù)教育學(xué)校共接收5.9萬名轉(zhuǎn)戶居民子女就近免費(fèi)入學(xué)；累計(jì)6.9萬戶轉(zhuǎn)戶居民和農(nóng)民工成功申請(qǐng)公租房，配租比44.62%。
（二）地票制度改革
為盤活農(nóng)村閑置、廢棄建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地和增加農(nóng)民收入的目標(biāo)，借鑒增減掛鉤政策原理，重慶開展了地票制度設(shè)計(jì)。
1.基本思路
以耕地保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值為目標(biāo)，建立市場(chǎng)化復(fù)墾激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，形成的指標(biāo)在保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以地票方式在市場(chǎng)公開交易，可在全市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用。
2.制度體系
一是自愿復(fù)墾。在住有所居前提下，農(nóng)戶或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自愿申請(qǐng)復(fù)墾。復(fù)墾實(shí)施中，以權(quán)證為建設(shè)用地合法依據(jù)，以二調(diào)圖版為復(fù)墾范圍控制依據(jù)，以驗(yàn)收實(shí)測(cè)為面積確認(rèn)依據(jù)，嚴(yán)格按復(fù)墾工程規(guī)范設(shè)計(jì)施工，嚴(yán)格執(zhí)行驗(yàn)收程序和標(biāo)準(zhǔn)。
二是公開交易。按照公開、公平、公正的原則，地票統(tǒng)一在農(nóng)村土地交易所采用掛牌、拍賣等市場(chǎng)交易方式，公開發(fā)布交易信息、公正組織交易活動(dòng)、公平對(duì)待交易主體，交易過程公開透明。城鄉(xiāng)法人、具有獨(dú)立民事能力的自然人及其他組織，均可平等競(jìng)購(gòu)地票。
三是收益歸農(nóng)。地票價(jià)款扣除復(fù)墾成本后，全部收益歸“三農(nóng)”所有。宅基地收益由農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織按85:15比例分享。設(shè)定最低交易保護(hù)價(jià)，保障農(nóng)戶收益不低于12萬元/畝，集體經(jīng)濟(jì)組織收益不低于2.1萬元/畝。復(fù)墾形成的耕地所有權(quán)不變，仍歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，原則上由原農(nóng)戶承包使用和管護(hù)。
四是價(jià)款直撥。由農(nóng)村土地交易所委托銀行，直接將農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)得價(jià)款注入其賬戶，有效防范了地票收益被擠占、截留、挪用等風(fēng)險(xiǎn)。
五是依規(guī)使用。地票生產(chǎn)、使用各環(huán)節(jié)須符合土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地不納入復(fù)墾，不在城市規(guī)劃建設(shè)范圍外使用地票，地票的落地仍遵守現(xiàn)行土地征收、轉(zhuǎn)用、出讓制度。
3.改革成效
一是有效盤活了農(nóng)村閑置廢棄建設(shè)用地，增加了耕地。全市地票類復(fù)墾面積達(dá)到15萬畝，城鎮(zhèn)使用地票新增建設(shè)用地8.6萬畝，實(shí)現(xiàn)先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡。
二是建立了以城帶鄉(xiāng)的市場(chǎng)化通道，支持了農(nóng)民增收和新農(nóng)村建設(shè)。地票提升了農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值，促進(jìn)了農(nóng)村資本、要素等市場(chǎng)發(fā)育，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民通過承擔(dān)耕地保護(hù)義務(wù)，分享到發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。同時(shí)，地票為高山生態(tài)扶貧搬遷、農(nóng)民新村建設(shè)、農(nóng)村危舊房改造、采煤沉陷區(qū)治理、地質(zhì)災(zāi)害搬遷等建立了資金籌集渠道。
三是實(shí)現(xiàn)人地聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。地票運(yùn)行順應(yīng)“產(chǎn)業(yè)跟著功能定位走、人口跟著產(chǎn)業(yè)走、建設(shè)用地跟著人口和產(chǎn)業(yè)走”的要求，以市場(chǎng)化方式引導(dǎo)建設(shè)用地“人走地減”，優(yōu)化區(qū)域建設(shè)空間布局，有利于實(shí)現(xiàn)我市五大功能區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。目前，72%的地票來源于渝東南、渝東北“兩翼”地區(qū)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)空間集聚和生態(tài)功能恢復(fù)，97%的地票落地于“一圈”大都市區(qū)。城鄉(xiāng)居民收入比從2006年4:1調(diào)整為2013年3:1。
截止2014年7月底，重慶市累計(jì)開展地票類農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾14.99萬畝，涉及18.74萬戶農(nóng)戶，交易地票13.74萬畝，金額279.12億元，每畝均價(jià)20.31萬元，惠及17.2萬戶農(nóng)戶；地票落地使用8.93萬畝；用地票質(zhì)押貸款5609畝，金額8.17億元。
（三）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革
為盤活“沉睡”農(nóng)村資源，重慶市于2010年11月正式啟動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革探索。
1.基本思路
在不損害農(nóng)民利益、不改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)、不改變土地用途的前提下，量化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋和林權(quán)等農(nóng)村資產(chǎn)相關(guān)權(quán)益的價(jià)值，積極推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)，盤活現(xiàn)行體制下難以抵押融資的“沉睡”農(nóng)村資源，增加支持“三農(nóng)”發(fā)展的融資投入，并綜合保障以涉農(nóng)借款人為主的相關(guān)參與主體利益。
2.制度體系
一是明確融資范圍。開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的抵押物包括：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋、林權(quán)、大中型農(nóng)機(jī)具、農(nóng)村小型水利設(shè)施（庫(kù)、塘、堰）、農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地、地上種植（養(yǎng)殖）物及附屬設(shè)施、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)、地票、保單等。
二是創(chuàng)新融資模式。支持借款主體將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)及相關(guān)資產(chǎn)抵押給金融機(jī)構(gòu)作為還款保證，或抵押給擔(dān)保機(jī)構(gòu)，由擔(dān)保機(jī)構(gòu)為借款主體向金融機(jī)構(gòu)提供融資擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)融資。
三是健全政策支撐體系。從2010年下半年起，重慶市陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件，構(gòu)建政策支撐體系。市政府下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)改革創(chuàng)新的意見》；隨后，市政府辦公廳下發(fā)了實(shí)施意見，市金融辦又會(huì)同各部門出臺(tái)了抵押實(shí)施細(xì)則；市財(cái)政局出臺(tái)了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金管理暫行辦法；市高院在系統(tǒng)內(nèi)下發(fā)了《關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)改革創(chuàng)新提供司法保障的意見》，從司法方面對(duì)“三權(quán)”抵押設(shè)定的有效性予以明確；市人大在《重慶市實(shí)施<中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法>辦法》中，明確了鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開展“三權(quán)”抵押業(yè)務(wù)。2014年2月，市政府出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作的意見》，將“三權(quán)”拓寬為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)。目前重慶農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資政策支撐體系已初步形成。
四是構(gòu)建配套工作機(jī)制。重慶市通過完善權(quán)屬登記管理體系、健全資產(chǎn)評(píng)估體系、優(yōu)化抵押登記服務(wù)體系、建立完善資產(chǎn)流轉(zhuǎn)處置機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制、營(yíng)造良好的融資環(huán)境等六個(gè)方面，創(chuàng)新構(gòu)建了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革的配套工作機(jī)制。為鼓勵(lì)銀行、擔(dān)保等機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，重慶市設(shè)立了專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，由市、區(qū)（縣）兩級(jí)財(cái)政按規(guī)定對(duì)貸款本息損失予以專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，其中市級(jí)財(cái)政承擔(dān)20%，各區(qū)縣財(cái)政承擔(dān)15%，并將風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金兌現(xiàn)時(shí)限縮短為1年，現(xiàn)市級(jí)財(cái)政農(nóng)村“三權(quán)”風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金規(guī)模已達(dá)8000萬元。
3.改革成效
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資不良率僅0.11%，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)可控，有效盤活了農(nóng)村沉睡資源，有力支持了“三農(nóng)”發(fā)展。
截至2014年6月末，全市累計(jì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資568.75億元，其中發(fā)放農(nóng)地貸款93.65億元，占比16.47%；農(nóng)房貸款110.41億元，占比19.41%；林權(quán)貸款171.94億元，占比30.23%；其他創(chuàng)新貸款124.35億元，占比21.86%；農(nóng)戶小額貸款68.40億元，占比12.03%。
（四）綜改成效初步顯現(xiàn)
一是發(fā)展躍上新臺(tái)階。2006—2013年重慶經(jīng)濟(jì)總量由3907億元增加到12656億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到42795元，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值比重達(dá)到92.1%，城鎮(zhèn)化率上升至58.3%。是歷史上增長(zhǎng)最快的時(shí)期。
二是改革實(shí)現(xiàn)新突破。圍繞三條主線開展改革探索，農(nóng)民工戶籍制度改革、地票制度、公租房建設(shè)、微型企業(yè)發(fā)展等多項(xiàng)改革創(chuàng)新獲得國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部等相關(guān)部委的高度認(rèn)可，并作為國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)可推廣應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)上報(bào)。城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，城鄉(xiāng)居民收入比由2006年的3.6︰1降至2012年3︰1，“一圈”與“兩翼”人均GDP之比由2006年的2.5︰1下降到2.1︰1。
三是民生增添新實(shí)惠。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化進(jìn)程提速，教育、衛(wèi)生、文化、體育等社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展，城鄉(xiāng)社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋、待遇標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)步提高，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由2006年的11570元增加到2013年的26850元，農(nóng)村居民人均純收入由2006年的2873元增加到2013年的8332元。
三、改革的經(jīng)驗(yàn)體會(huì)
一是必須堅(jiān)持以人為本的改革理念。以人為本、符合最廣大人民群眾的愿望和利益，是改革能否取得成功、檢驗(yàn)改革成效的關(guān)鍵。重慶市農(nóng)民工戶籍制度改革、創(chuàng)設(shè)地票制度、建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社保體系等重點(diǎn)改革，政策設(shè)計(jì)上都貫徹了讓全體人民共享改革發(fā)展成果的要求，使改革有了廣泛的群眾基礎(chǔ)，也充分調(diào)動(dòng)了人民群眾和基層推進(jìn)改革的積極性、創(chuàng)造性。
二是必須堅(jiān)持立足實(shí)際。重慶仍處于欠發(fā)達(dá)階段、屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，又在中等省的范圍內(nèi)開展全域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)，較之于成都等地區(qū)，基礎(chǔ)更薄弱、難度更大，既要處理好城市與城郊的關(guān)系，更要立足市情，處理好大城市與大農(nóng)村、大山區(qū)的關(guān)系，構(gòu)建起大城市帶大農(nóng)村的制度體系。要發(fā)展改革兩手抓、兩不誤，通過發(fā)展增強(qiáng)統(tǒng)籌改革的能力，通過改革增添經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。
三是必須堅(jiān)持綜合配套改革。改革已進(jìn)入啃“硬骨頭”的攻堅(jiān)階段，單兵突進(jìn)已經(jīng)不能解決復(fù)雜問題。必須綜合考慮和協(xié)調(diào)各方面利益與矛盾，注重改革的漸進(jìn)性和關(guān)聯(lián)性，配套推進(jìn)相關(guān)改革。比如農(nóng)民工戶籍制度改革，就與地票、公租房、微型企業(yè)、社會(huì)保障等改革相互銜接，形成合力，取得了良好效果。注重頂層設(shè)計(jì)點(diǎn)面結(jié)合，在做好頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃的同時(shí)，積極開展改革試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)上突破和以點(diǎn)帶面。
四是必須堅(jiān)持改革創(chuàng)新的勇氣與依法實(shí)施的智慧相結(jié)合。改革既要先行先試，也要依法辦事。要堅(jiān)持法制思維和法治方式，充分利用現(xiàn)有法律框架下的改革空間，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府和部門的改革熱情，以敢闖的勇氣和會(huì)闖的睿智，開展改革創(chuàng)新，同時(shí)也以改革創(chuàng)新推動(dòng)立法和修法。
四、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革深化的思路
黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”的要求，重慶市委把“深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革”作為25項(xiàng)重點(diǎn)改革專項(xiàng)之一，全面推進(jìn)實(shí)施。
（一）總體思路
深入貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神，按照市委關(guān)于全面深化改革的部署和要求，鞏固前階段改革試點(diǎn)成果，著力完善體制機(jī)制，以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為方向，圍繞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、要素市場(chǎng)化三大核心任務(wù)加快推進(jìn)各項(xiàng)改革，繼續(xù)深化解決“人往那里去？地如何處理？錢從哪里來？”三大問題。完成改革試驗(yàn)總體方案各項(xiàng)任務(wù)，形成比較完善的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)制度體系，為建成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的直轄市奠定制度基礎(chǔ)。
（二）主要任務(wù)
1.深化解決“人往那里去”的問題
(1)設(shè)立功能區(qū)域，實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)集聚的基本平衡。按照黨的十八屆三中全會(huì)要求“加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展”，按照資源環(huán)境承載能力和發(fā)展實(shí)際，將重慶全域劃分為功能核心區(qū)、拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和渝東北、渝東南兩大生態(tài)區(qū)，針對(duì)各功能區(qū)制定分類的產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、土地、環(huán)境、考核和人口政策，強(qiáng)化拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能，切實(shí)加大兩個(gè)生態(tài)區(qū)的涵養(yǎng)保護(hù)力度。制定鼓勵(lì)政策，使拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)吸引兩大生態(tài)區(qū)人口，推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，同時(shí)也提高了生態(tài)區(qū)人均占有資源的水平，使人口與經(jīng)濟(jì)的平衡水平不斷提升，實(shí)現(xiàn)區(qū)域功能協(xié)調(diào)發(fā)展 (見表2) 。
(2)繼續(xù)深化戶籍制度改革。暢通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶通道，以就業(yè)為前提，優(yōu)先解決進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)、就業(yè)能力強(qiáng)，適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口進(jìn)城落戶。建立居住證制度，調(diào)整進(jìn)城落戶準(zhǔn)入條件，優(yōu)化不同區(qū)域戶口遷移政策，促進(jìn)人口梯度轉(zhuǎn)移、合理分布。提升城鎮(zhèn)人口承載能力，大力推進(jìn)公共服務(wù)均等化，建立完善全市統(tǒng)一的基本公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)基本公共服務(wù)設(shè)施布局、供給規(guī)模與人口分布相適應(yīng)。統(tǒng)籌解決好轉(zhuǎn)戶居民城鎮(zhèn)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等問題。依法保護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的宅基地、承包地、林地以及集體財(cái)產(chǎn)收益分配權(quán)等權(quán)益，以市場(chǎng)化方式妥善處置夾心房、連體房復(fù)墾難等問題，讓自愿退地農(nóng)民得到公平、合理的補(bǔ)償。健全改革成本由政府、企業(yè)和轉(zhuǎn)戶居民共同分擔(dān)機(jī)制。
2.深化解決地怎樣處理的問題
(1)著力完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。保障農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。全面完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的全部資金、資產(chǎn)、資源的清產(chǎn)核資，依法依規(guī)進(jìn)行權(quán)屬界定，辦理或完善有關(guān)產(chǎn)權(quán)手續(xù)，建立健全管理臺(tái)帳。選擇資產(chǎn)量較大、工作基礎(chǔ)較好、積極性較高的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照“全面清理、明晰歸屬、量化確權(quán)、依法治理、合理分配、健全制度”的思路，穩(wěn)妥開展農(nóng)村集體資產(chǎn)量化確權(quán)改革試點(diǎn)，探索各類集體資產(chǎn)量化確權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式，盤活集體資產(chǎn)資源，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。
(2)推進(jìn)地票制度改革。完善地票使用及交易機(jī)制，推行分區(qū)域差異化地票制度，完善地票掛牌、拍賣交易機(jī)制，有效銜接地票供需，健全地票價(jià)格調(diào)控機(jī)制，力爭(zhēng)逐步達(dá)到每年交易地票5萬畝左右。建立完善“三農(nóng)”權(quán)益保障機(jī)制，堅(jiān)持自愿復(fù)墾原則，嚴(yán)格公示制度，保障農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益，堅(jiān)持農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地騰退地票優(yōu)先保障農(nóng)村發(fā)展用地。構(gòu)建農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系，建立市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)交易市場(chǎng)平臺(tái)，把重慶農(nóng)村土地交易所建成市級(jí)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，積極推進(jìn)農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)進(jìn)場(chǎng)公開流轉(zhuǎn)交易，探索推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)、集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)、“三權(quán)”抵押物處置、養(yǎng)殖水面經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村“四荒地”使用權(quán)、農(nóng)業(yè)設(shè)施裝備、農(nóng)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、林木及林產(chǎn)品等交易。適時(shí)開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)房轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)。出臺(tái)重慶市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法，建立健全農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制，培育發(fā)展市場(chǎng)中介服務(wù)體系。
(3)著力構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。建立全產(chǎn)業(yè)鏈的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的新型農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系（見下圖）。從圖中顯示，通過農(nóng)民自愿組建的農(nóng)業(yè)公司與城市公司共同組建股份公司，形成從種植、加工、包裝、物流、銷售全過程鏈條。同時(shí)，城市公司以綜合訂單方式向前端提供產(chǎn)品需求信息，技術(shù)支持，管理支持和資金注入。股份公司共同享受全產(chǎn)業(yè)鏈的綜合利潤(rùn)。
通過這種模式，將農(nóng)民從純粹的種植業(yè)上解放出來，也具體的體現(xiàn)“以工哺農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”，帶動(dòng)農(nóng)民邁入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。同時(shí)，鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上規(guī)范有序地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)。分類制定家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，加大財(cái)政、金融和稅收優(yōu)惠力度，積極探索家庭農(nóng)場(chǎng)（經(jīng)營(yíng)大戶）適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)機(jī)制。創(chuàng)新農(nóng)民合作社管理服務(wù)機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)制，建立區(qū)域性專業(yè)化農(nóng)技推廣服務(wù)機(jī)構(gòu)，推行農(nóng)業(yè)全程社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)，探索政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)。進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、保險(xiǎn)、擔(dān)保政策。
3.深化解決“錢從哪里籌集”的問題
完善農(nóng)村金融服務(wù)體系。完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資機(jī)制，在堅(jiān)持不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途和不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，不斷擴(kuò)大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資范圍，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋、林權(quán)、大中型農(nóng)機(jī)具、農(nóng)村小型水利設(shè)施、農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地、地上種植（養(yǎng)殖）物及附屬設(shè)施、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)、地票、保單等納入抵押范圍。試點(diǎn)并逐步推廣土地收益保證貸款。探索引導(dǎo)有融資需求的農(nóng)戶組建合作性非盈利性的村級(jí)金融服務(wù)組織，或依托農(nóng)民合作社組建金融服務(wù)組織，為農(nóng)戶向銀行申請(qǐng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款提供農(nóng)村產(chǎn)權(quán)托管、風(fēng)險(xiǎn)代償及資產(chǎn)處置服務(wù)。積極穩(wěn)妥地推動(dòng)農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村合作金融組織規(guī)范發(fā)展。研究制定財(cái)稅支持政策，加大對(duì)“三農(nóng)”信貸及擔(dān)保投入較大、融資利率及費(fèi)率較低的金融機(jī)構(gòu)扶持力度。引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)切實(shí)下調(diào)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體貸款利率。不斷完善農(nóng)村金融服務(wù)的正向激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)“三農(nóng)”信貸投放積極性。創(chuàng)新“三農(nóng)”保險(xiǎn)品種，推動(dòng)發(fā)展地方特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，研究建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。
