政府與市場的定位是個老問題，“看不見的手”與“看得見的手”怎樣配合才好，國內(nèi)外爭論了上百年。這個問題能爭論百年以上，從一個側(cè)面反映它常講常新，與時俱進。我們是在計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟、中等收入邁向高收入、發(fā)展方式從粗放轉(zhuǎn)向集約這一特定條件下、特定階段中討論這個問題的。從計劃經(jīng)濟漸進式轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，在這一過程中，政府和市場的邊界難以一步劃清是一個必然要經(jīng)歷的階段。但政府與市場邊界不清晰這個問題，由于中國經(jīng)濟的高速增長被掩蓋了，可謂 “一俊遮百丑”，甚至在一定程度上成為解釋經(jīng)濟高速增長的動因?，F(xiàn)在增長轉(zhuǎn)入中速，前階段高速增長中積累的諸多經(jīng)濟社會矛盾顯現(xiàn)，各方面逐漸認識到結(jié)構(gòu)調(diào)整需要改革推動，而經(jīng)濟體制改革的核心問題就是如何理順政府與市場的關(guān)系。

一、地方政府競爭與市場配置資源

中國前階段的突出特色是政府主導(dǎo)，在改革初期運用這一模式，能集中力量辦大事、成效顯著。這一模式導(dǎo)致的問題是政府與市場的關(guān)系“剪不斷”，中央政府和地方政府的關(guān)系“理還亂”。政府對經(jīng)濟活動的行政干預(yù)過多，往往直接介入微觀經(jīng)濟活動，充當(dāng)了市場中一個重要的競爭主體，這是政府越位。政府職能交叉、重疊，職權(quán)劃分不清，經(jīng)常出現(xiàn)不該管亂管，該管沒人管的混亂現(xiàn)象，這是政府錯位。政府公共服務(wù)提供不足，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了扭曲的“市場化”現(xiàn)象，這是政府缺位。

以往分析政府與市場的關(guān)系，主要關(guān)注中央政府的職能轉(zhuǎn)變。中央政府下放權(quán)力，地方政府的權(quán)限擴大。而地方長期追求GDP增長形成了地方政府“公司化”傾向，地方政府與市場配置的關(guān)系已經(jīng)相當(dāng)扭曲，越位、錯位和缺位問題十分突出。面臨新的發(fā)展階段，理順地方政府與市場的關(guān)系成為極為迫切的現(xiàn)實問題。繼續(xù)維持甚至加強地方政府競爭，發(fā)展方式轉(zhuǎn)型將難以落實。

由于地方政府實際充當(dāng)了資源配置的主體，國家宏觀調(diào)控被扭曲為中央政府調(diào)控地方政府，且地方政府執(zhí)行的是各地人大自己通過的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，因而中央指標(biāo)往往在執(zhí)行過程中落空。在地方普遍追求高增長、大投資的背景下，中央不得不為地方的經(jīng)濟增長調(diào)配煤、電、油、運等，還在一定程度上形成地方“調(diào)控”中央的局面。以“十二五”規(guī)劃中GDP增長指標(biāo)為例，中央是7%，而各省制定指標(biāo)的加權(quán)平均達到10.5%，11個省市“十二五”期間GDP要翻番，年度增長要達到14%以上（見表1）。2013年中央提出的GDP增長幅度為7.5%，而地方有24個省市區(qū)高于10%。今年前三季度僅28個省區(qū)的GDP總額就已經(jīng)超過全國的GDP3萬多億。

表1：各省市區(qū)“十二五”GDP增長規(guī)劃指標(biāo)

中國經(jīng)濟體制改革基金會宋曉梧:轉(zhuǎn)變發(fā)展方式與地方政府職能

資料來源：根據(jù)各地“十二五”規(guī)劃綱要整理

至今，許多地方政府仍層層下達GDP、投資、招商、項目等各種經(jīng)濟指標(biāo)，有的一直下達到街道，分解到各級黨政干部?！督?jīng)濟參考報》2013年8月7日報導(dǎo)，中部某市以“穩(wěn)增長”為政治動員，開展招商引資“百日競賽”、“百日攻堅”、“百日沖刺”行動，要求市四大班子確保三分之一以上時間、各招商單位主要領(lǐng)導(dǎo)確保二分之一以上時間用于招商引資。任務(wù)完成情況要與干部政績考核任用掛鉤。西部某市出臺了《促進投資增長的意見》專項文件，提出“全民抓招商”，成立了10個產(chǎn)業(yè)鏈招商分局和59個招商小分隊。對未完成招商引資分解指標(biāo)的干部要給予組織處理或黨政紀(jì)律處分。

這樣的地方政府GDP競爭有沒有優(yōu)越性呢?應(yīng)該承認，地方政府競爭極大地調(diào)動了地方各級干部的積極性，為中國經(jīng)濟高速發(fā)展做出了歷史性的貢獻。在人均GDP200多美元，物質(zhì)財富極度貧乏的時候，大家都希望經(jīng)濟發(fā)展得快一點。那時候小平同志提出國民生產(chǎn)總值翻番，大家一致贊成，各項經(jīng)濟政策以及干部考核指標(biāo)也是最大限度激勵GDP增長的，這在特定歷史階段有一定合理性的。同時，也有不少學(xué)者和從事實際經(jīng)濟工作的領(lǐng)導(dǎo)早就提出地方的GDP競爭潛在危害很大，近年來，更多的人認識到要看到地方政府競爭極大地扭曲了市場配置資源的機制，付出了過高的資源、環(huán)境成本，同時壓低了勞動力成本，并提供了巨大的權(quán)錢交易空間。面臨新的發(fā)展階段，地方競爭的局限性日益凸顯。

二、地方政府競爭與“三維市場經(jīng)濟”

中國改革開放以來創(chuàng)造了世界經(jīng)濟奇跡，并率先走出2008年的金融危機陰影，中國的經(jīng)濟發(fā)展成功之處在哪里？有的說中國與亞洲四小龍、一戰(zhàn)前后的日本崛起并無本質(zhì)差別，“無非是集權(quán)體制加自由經(jīng)濟加廉價勞動力”。有的論證中國經(jīng)濟奇跡的“密碼”恰恰在于地方政府的競爭，這既與歐美不同，也有別于日本及四小龍。

最早從經(jīng)濟理論上解釋“中國模式”不僅優(yōu)于西方模式，而且優(yōu)于東亞模式的，是美國學(xué)者拉莫等，他們指出中國之所以優(yōu)于東亞，就在于中國的地方政府相互競爭，充滿了經(jīng)濟增長的活力。其后，香港的張五常教授在2009年出版的《中國經(jīng)濟制度》一書中提出縣域競爭是中國經(jīng)濟高速增長的密碼。他認為：“由于縣的經(jīng)濟權(quán)力最大，這一層的競爭最激烈。今天的縣無疑是一級商業(yè)機構(gòu)了。性質(zhì)類同的商業(yè)機構(gòu)互相競爭，是縣與縣之間的激烈競爭的另一個理由?！彼€從經(jīng)濟理論方面對縣域競爭作了剖析 。在探究縣域競爭成因方面，張五常教授指出：“實際上縣的制度對鼓勵競爭猶有過之。這是因為縣要對上層作交代或報告。上層不僅鼓勵競爭，他們強迫這競爭的出現(xiàn)。”張五常教授這句話倒是說對了，縣域之間的激烈競爭并不是縣長們自己想競爭，是體制和政策環(huán)境造成的。

今年5月，上海的史正富教授出版了《超常增長》一書，提出：“在中國，尤其是市縣兩級政府，長期在經(jīng)濟發(fā)展的第一線競爭拼搏，已經(jīng)成長為與企業(yè)界共生互動的有生力量，成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的發(fā)動機之一?！?目前在中國“地方政府作為經(jīng)濟主體參與市場競爭形成三大市場主體”。這三大市場主體分別是中央政府、企業(yè)化的地方政府和企業(yè)。而中國在經(jīng)濟超速發(fā)展中形成的“現(xiàn)行三維市場體制與西方常規(guī)市場體制相比，確實具有優(yōu)越性?！睂Α冻Ｔ鲩L》一書，國內(nèi)林毅夫教授等幾位著名經(jīng)濟學(xué)家給予高度評價，認為是中國經(jīng)濟理論的創(chuàng)新。

顯然，對地方政府已經(jīng)成為資源配置的主體這一現(xiàn)實，經(jīng)濟學(xué)者并無爭議；而對地方政府今后是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)成為資源配置主體，經(jīng)濟學(xué)者的觀點大相徑庭。應(yīng)當(dāng)特別指出的是，原國家計委副主任房維中在上世紀(jì)90年代就提出“我們既不能搞高度集中的中央計劃經(jīng)濟，也不能搞分散管理的地方計劃經(jīng)濟”，地方政府的GDP競爭將造成重復(fù)建設(shè)，并“成為政府行政職能轉(zhuǎn)變滯后的重要原因” 。高尚全、吳敬璉、張卓元、林兆木、遲福林等學(xué)者也發(fā)表了地方政府競爭難以持續(xù)的觀點 。

三、地方政府競爭不可持續(xù)

地方政府GDP競爭積累的諸多問題現(xiàn)在已經(jīng)十分嚴重了，必須予以正視，堅決加以扭轉(zhuǎn)。

1、地方政府競爭加劇了產(chǎn)能過剩

盡管10多年來國家三令五申要控制產(chǎn)能過剩，但收效甚微，有時南轅北轍。鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁產(chǎn)能過剩都在30%左右，遠遠超過正常市場競爭的水平（見表二）

表二：2012年部分行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩

中國經(jīng)濟體制改革基金會宋曉梧:轉(zhuǎn)變發(fā)展方式與地方政府職能

不僅傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，新興產(chǎn)業(yè)也在幾年之內(nèi)出現(xiàn)嚴重過剩。例如多晶硅，2009年，600多個地級市中有300多個建立或正在興建太陽能光伏產(chǎn)業(yè)園。2011年產(chǎn)能已經(jīng)超過世界總需求量，今年1-6月國內(nèi)價格下跌25%以上，已投產(chǎn)的43家企業(yè)停產(chǎn)率達80%。又如風(fēng)電設(shè)備，2009年國家已將風(fēng)電設(shè)備列為過剩產(chǎn)能行業(yè)，2010年風(fēng)電設(shè)備產(chǎn)能大于風(fēng)電裝機規(guī)模一倍。2012年按國家能源局核準(zhǔn)項目預(yù)計國內(nèi)風(fēng)電市場過剩50%以上。

在中國，地方保護、地方競爭是產(chǎn)能嚴重過剩的重要根源。地方政府盡一切可能上項目擴產(chǎn)能，例如2003年后新增的電解鋁和氧化鋁產(chǎn)能，80%以上未經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)。地方政府利用低價甚至零地價工業(yè)用地、稅收返還、違規(guī)貸款、壓低水電價格等優(yōu)惠措施，推動企業(yè)在本地區(qū)盲目擴大產(chǎn)能，并以各種手段干預(yù)企業(yè)，強令虧損企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營，為保本地區(qū)的GDP，通過財政補貼或政府擔(dān)保為這類企業(yè)輸血，惡化了行業(yè)生存環(huán)境。

2、地方政府競爭惡化了生態(tài)環(huán)境

首先是水體污染嚴重。198個城市地下水監(jiān)測，較差和極差的監(jiān)測點比例為57%。長江、黃河等10大水系劣質(zhì)斷面比例為39%。監(jiān)測的26個湖泊，富營養(yǎng)化狀態(tài)占53.8%。四大海域清潔面積減少到4.78萬平方公里，不足2003年的60%。其次是大氣污染嚴重。113個環(huán)境保護重點城市，空氣質(zhì)量達到新標(biāo)準(zhǔn)的僅為23.9%。霧霾成為京津冀地區(qū)常態(tài)。今年連東北地區(qū)也遭受大面積霧霾侵襲，而2007年國務(wù)院發(fā)布的《東北地區(qū)振興規(guī)劃》提出把東北建設(shè)成中國的生態(tài)屏障。再看長期以來不被城市居民關(guān)注的土壤污染，20世紀(jì)80年代末期，土壤污染面積只有幾百萬公頃，現(xiàn)在高達2000萬公頃，占全國耕地面積的比重超過20%。受“工業(yè)三廢”污染的約1000萬公頃。

國家環(huán)?？偩趾蚈ECD聯(lián)合發(fā)布的《OECD中國環(huán)境績效評估》報告預(yù)計，2020年中國因環(huán)境污染導(dǎo)致的健康損失將達GDP的13%。 中國在改革初期曾宣布絕不走西方國家先污染后治理的工業(yè)化老路，但實際情況是污染程度更加嚴重。 重要原因是地方政府為了招商引資，放寬對環(huán)境的保護，一些地方政府甚至成為污染企業(yè)的保護傘，有的污染企業(yè)就是當(dāng)?shù)氐摹耙话咽止こ獭?，?dǎo)致環(huán)保審批、監(jiān)管失靈。不同的企業(yè)污染案例反映了同樣的問題：地方環(huán)保部門負責(zé)人對地方行政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)，他們無力抵制地方領(lǐng)導(dǎo)的強烈GDP增長沖動，面對領(lǐng)導(dǎo)招商的污染企業(yè)束手無策，甚至為虎作倀。

3、地方政府競爭導(dǎo)致地方債務(wù)過重

國家審計署2012年第26號公告披露，一些縣在招商引資過程中，將企業(yè)繳納的稅收、土地出讓收入等，通過財政列支等手段返還給相關(guān)企業(yè)，減少了縣級可支配財力。審計調(diào)查的54個縣中，有53個縣2008年至2011年出臺了221份與國家政策明顯相悖的招商引資優(yōu)惠政策文件，以財政支出方式變相減免應(yīng)征繳的財政性收入70.43億元，其中2011年變相免征33.36億元，相當(dāng)于其當(dāng)年一般預(yù)算收入的5.81%。 54個縣如此，全國2千多個縣的情況呢？

2013年6月，審計署發(fā)布了36個地方政府本級政府性債務(wù)的審計結(jié)果。截至2012年底，上述地方政府債務(wù)余額達到3.85萬億元，兩年來增長了12.94%。國際貨幣基金組織今年5月發(fā)布，中國政府債務(wù)占2012年GDP的50%，約26萬億人民幣。原財政部長項懷誠在博鰲論壇上估算，其中僅地方債務(wù)就高達20萬億。為了上項目，地方政府普遍采用非常規(guī)渠道融資，是一種非常典型的監(jiān)管套利行為。此外，國際貨幣基金組織指出，中國經(jīng)濟增長過于依賴投資擴張，其中主要是房地產(chǎn)部門和地方政府投資。房地產(chǎn)投資又有助于地方的土地財政收入。龐大的地方債務(wù)很大程度上是地方政府投資沖動的產(chǎn)物。

4、地方政府競爭成為腐敗的溫床

地方政府的GDP競爭不可避免地導(dǎo)致地方政府公司化，這種政企不分的狀況長期持續(xù)，必然演變成為權(quán)錢交易的平臺和滋生腐敗的溫床。關(guān)于反腐敗，在本世紀(jì)初曾經(jīng)有一種說法，認為當(dāng)時發(fā)現(xiàn)的多數(shù)腐敗問題發(fā)生在上世界90年代初、中期，預(yù)計腐敗現(xiàn)象將隨著禁止國家機關(guān)、軍隊、公檢法辦企業(yè)的改革進程而減輕。那時人們還沒有意識到地方政府公司化會逐漸成為各級干部的腐蝕劑。十多年后，地方干部腐敗成為嚴重問題，地方干部為上項目腐蝕中央部委干部的案例不絕于媒體。據(jù)《新華網(wǎng)》消息，2005年至2011年僅廣東一省，地市151名地廳級“一把手”落馬，占省被查處地廳級干部的近80％；另外還有1284名縣處級“一把手”被查處，占省被查處縣處級干部人數(shù)的近70％。 有的被查處的地方一把手坦然說，不收禮不受賄、不送禮不賄賂，在當(dāng)?shù)馗菊静蛔∧_，無法開展工作。

僅以上四個方面的問題就可以說明，以地方政府競爭為特點，不計資源環(huán)境成本、過多依靠投資、過多依靠外需、過多依靠仿制的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式必須轉(zhuǎn)型，盡管這種發(fā)展方式在特定的國內(nèi)發(fā)展階段，在特定的國際背景下曾極大地促進了中國GDP的增長。

四、理順地方政府與市場的邊界

界定政府，包括中央政府和地方政府與市場的邊界，涉及行政體制、財稅體制、外貿(mào)體制、土地制度、分配制度、價格機制以及社會管理等眾多領(lǐng)域，考慮到當(dāng)前經(jīng)濟社會面臨的突出問題，可從以下幾方面入手逐步破題。

1、建立統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟體系。建議以基本公共服務(wù)均等化、公共設(shè)施基本完備，作為衡量省、市、區(qū)是否協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標(biāo)，盡快取消地方的GDP、投資等規(guī)劃指標(biāo)，以利于保證全國政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。同時加快勞動力、土地、資金等要素配置的市場化進程，打破行政性分割，特別是“諸侯經(jīng)濟”分割對要素市場配置的阻礙。

2、對近年來形成的80多個國家級規(guī)劃，突出抓好西部大開發(fā)，其余跨省的重在指導(dǎo)，省內(nèi)的由各省自行協(xié)調(diào)。要警惕過多的國家級區(qū)域規(guī)劃形成層次不等、種類繁多、畫地為牢的各類財稅、土地、外貿(mào)等優(yōu)惠政策，形成地方政府主導(dǎo)的不同層次的區(qū)域性GDP競爭，結(jié)果反而割裂了全國統(tǒng)一市場。

3、地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實施，加強對本地經(jīng)濟社會事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，側(cè)重提供良好的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，提供基本公共服務(wù)，維護市場公正、公平競爭秩序和社會安定。

4、明確劃分各級政府事權(quán)財權(quán)。按照公共財政框架和基本公共服務(wù)均等化的要求，明確界定各級政府的事權(quán)，落實與之相匹配的財力。建議逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當(dāng)集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費保障機制。盡快將各級政府間財稅關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范，限制中央政府部門的自由裁量權(quán)，杜絕“跑部錢進”的弊端，同時減少地方政府對“土地財政”的依賴。

5、深化行政管理體制改革。加快推進政企分開、政資分開、政事分開，政府與社會組織、市場中介組織分開。把不該由政府管理的事項如企業(yè)經(jīng)營決策等，堅決轉(zhuǎn)移出去；把該由政府管理的事項如基本公共服務(wù)等，切實管好。以制度保證充分發(fā)揮市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用。

6、大力發(fā)展和規(guī)范社會組織。我國現(xiàn)在已有約44萬個社會組織、中介機構(gòu)、基金會等，但絕大多數(shù)存在“官辦、官管、官運作”的現(xiàn)象。要看到市場主體自律與自協(xié)調(diào)機制的缺失，迫使政府在社會和經(jīng)濟管理方面維持“管得過寬、管得過細、管得過死”的局面。在國家法律框架內(nèi)，發(fā)展完善社會組織，形成靈活的社會自協(xié)調(diào)機制，有效平衡不同社會群體的利益，是深化行政管理體制的內(nèi)在要求，是清晰界定政府與市場邊界的重要前提，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的題中應(yīng)有之意。

應(yīng)當(dāng)高度評價北京、深圳等一些省市前幾年就開始探索社會組織的管理新模式。其中廣東省步子最大，廣東省政府規(guī)定，自去年7月1日起，改雙重管理制度為直接登記，除法律法規(guī)規(guī)定需要前置審批外，社會組織的業(yè)務(wù)主管單位均改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位；新成立的社會組織直接到民政部門申請登記。今年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出到2017年基本形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制?！备淖兞诉^去對行業(yè)協(xié)會由登記機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理的制度，這將為行業(yè)協(xié)會擺脫政府部門的行政控制，實現(xiàn)自主發(fā)展提供條件，相應(yīng)的也為政府（包括地方政府）轉(zhuǎn)變職能提供了外部環(huán)境。

綜上所述，界定地方政府職能對今后中國經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大意義。到2020年全面實現(xiàn)小康社會之際，中國是建立起政府、社會（社會組織）、企業(yè)“三維”體制，還是政府、地方政府（公司化）、企業(yè)“三維”體制？這不僅是當(dāng)前的重大理論爭論，更是亟待解決的重大經(jīng)濟社會問題。