編者按：今年被視為全面深化改革元年。全面深化改革的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。更好地發(fā)揮政府作用的關(guān)鍵是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。針對(duì)如何加快政府改革，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府等問題，本報(bào)記者專訪了中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長高尚全。

厘清兩個(gè)方面的關(guān)系

記者：高會(huì)長，您是八十年代就很有影響的改革理論家，在中國改革的一些重要關(guān)節(jié)點(diǎn)上作出過貢獻(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。您認(rèn)為如何才能處理好政府和市場的關(guān)系？

高尚全：處理好政府和市場的關(guān)系首要問題是要厘清兩個(gè)方面的關(guān)系，即厘清政府與市場的關(guān)系。首先，政府轉(zhuǎn)型要進(jìn)一步調(diào)整政府與市場的關(guān)系，必須明確政府與市場的邊界。政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，發(fā)展不限于經(jīng)濟(jì)范疇，提高人民物質(zhì)文化生活水平、普遍實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、制度文明與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)，都將成為發(fā)展的重要內(nèi)涵。因此，政府轉(zhuǎn)型不僅是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的制度前提，而且必然要求進(jìn)一步調(diào)整政府與市場、政府與公民、政府與社會(huì)的關(guān)系。其次，必須認(rèn)識(shí)到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量在市場，企業(yè)和人民群眾是創(chuàng)造財(cái)富的主體，政府應(yīng)該是創(chuàng)造環(huán)境的主體。政府的職能要轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)、創(chuàng)造良好的環(huán)境上來，主要通過保護(hù)市場主體的合法權(quán)益和公平競爭，激發(fā)社會(huì)成員創(chuàng)造財(cái)富的積極性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。加快政府職能轉(zhuǎn)變，才能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，才能真正貫徹科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展。再次，政府轉(zhuǎn)型還要求必須正確處理好集中與分散決策的關(guān)系。改革開放以來，傳統(tǒng)體制高度集中的弊端雖然被認(rèn)識(shí)，但片面理解集中體制“能辦大事”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)依然影響深遠(yuǎn)。而科學(xué)決策和執(zhí)行存在多種約束條件，如信息對(duì)稱與否、利益取向是否“一致”、決策目標(biāo)是多重的還是“單一”的、長期決策還是短期決策等等，不解決約束條件問題，很可能大事辦不成，負(fù)面影響卻不小。市場經(jīng)濟(jì)客觀上要求分散決策，政府存在很強(qiáng)的“集中偏好”，如此，政府不但難于根據(jù)走向市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)際進(jìn)程切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，反而會(huì)把不適當(dāng)?shù)臎Q策“強(qiáng)加”給市場，甚至代替市場選擇。這顯然不利于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

記者：與成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的政府相比，轉(zhuǎn)軌國家的政府依然具有一些特殊的發(fā)展職能，因此政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是不可避免的。您認(rèn)為應(yīng)該如何解決這個(gè)矛盾？

高尚全：當(dāng)前，我們要充分認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府的特殊性。政府與市場必須分野，但對(duì)一個(gè)轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)體來說，更需要論證的是：政府的哪些干預(yù)是現(xiàn)階段必須但長遠(yuǎn)是要“退出”的，哪些干預(yù)無論現(xiàn)階段還是長遠(yuǎn)都要“退出”的，哪些干預(yù)是現(xiàn)階段和長遠(yuǎn)都是必需的。只有回答了這些問題，才能真正解釋和處理好轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中政府和市場的關(guān)系。

轉(zhuǎn)軌國家的政府與市場關(guān)系，遠(yuǎn)不像成熟市場經(jīng)濟(jì)國家那樣基本“定型”，而是一個(gè)市場關(guān)系逐步發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變的互動(dòng)過程。但只要堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，就必須確立市場機(jī)制在資源配置方面的基礎(chǔ)地位，這是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征。在從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的這個(gè)歷史背景下，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不成熟是必然的?，F(xiàn)實(shí)中的諸多矛盾更主要的是由于市場經(jīng)濟(jì)不成熟、市場機(jī)制作用不充分所致，并非所謂的市場機(jī)制“缺陷”?！皺?quán)錢交易”和公共領(lǐng)域的“缺失”恰恰是市場經(jīng)濟(jì)不成熟的表現(xiàn)，是市場邊界不清的結(jié)果，不能作為指責(zé)市場經(jīng)濟(jì)或市場機(jī)制的依據(jù)。問題的癥結(jié)在于，在處理政府與市場的關(guān)系方面，究竟是強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)變、讓市場競爭和資源配置更充分地發(fā)揮基礎(chǔ)作用，還是強(qiáng)化政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接控制力，這是根本方向問題。這個(gè)問題搞不清或方向反了，直接后果是政府職能混亂，最終不僅無法完善市場經(jīng)濟(jì)新體制，而且會(huì)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)和穩(wěn)定形成重大障礙。

創(chuàng)新三個(gè)理論

記者：加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，就是要把過去無限的政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薜姆ㄖ握?，把過去管制型的政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，這也是從管理到治理的轉(zhuǎn)變。您認(rèn)為如何才能實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變？

高尚全：要實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變必須創(chuàng)新三個(gè)理念。第一個(gè)理念：政府是創(chuàng)造環(huán)境的主體，企業(yè)和人民群眾是創(chuàng)造財(cái)富的主體。過去這兩個(gè)主體有點(diǎn)錯(cuò)位。我一直在關(guān)注浙江現(xiàn)象，也做了一些調(diào)查研究。浙江是一個(gè)人多地少、國家投入少、資源少的省份。那么現(xiàn)在為什么人均富裕程度在全國居首位？為什么社會(huì)很穩(wěn)定？一個(gè)重要的原因是，讓老百姓作為創(chuàng)造財(cái)富的主體，這樣才有內(nèi)在的動(dòng)力，才有活力。如果大家都靠國家，都讓國家來創(chuàng)造財(cái)富，然后由國家再來分配給大家，這樣的體制是缺乏活力的。第二個(gè)理念：“非禁即可”，凡是法律不禁止的就是大家都可以干。這個(gè)理念非常重要。過去的理念是什么呢？凡是企業(yè)要做什么事情，老百姓要做什么事情，都要經(jīng)過政府審批才能干，不批準(zhǔn)你就不能干。這種理念缺乏創(chuàng)新空間，例如你要搞技術(shù)創(chuàng)新，但如果審批的人不懂技術(shù)，那就不是鼓勵(lì)創(chuàng)新而是抑制創(chuàng)新。第三個(gè)理念：依法行政。政府只能做法律規(guī)定的事情，法律不規(guī)定的事情政府就不能做。這樣，政府的行為受到法律的約束，建設(shè)有限政府就有可能，法律不規(guī)定的政府不能干，就是政府活動(dòng)限制在法律范圍內(nèi)，政府不能有隨意性。這樣，一會(huì)兒叫老百姓種樹，一會(huì)兒叫種草，一會(huì)兒拔掉又種糧的情況就不可能發(fā)生。

加快兩個(gè)改革

記者：建設(shè)依法行政、廉潔高效的服務(wù)型政府，必須深化行政體制改革，必須緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革。這兩個(gè)改革可以說是法治政府和服務(wù)型政府的兩個(gè)輪子，您認(rèn)為如何加快兩個(gè)改革，才能讓兩個(gè)輪子快速轉(zhuǎn)起來？

高尚全：一要加快以政府轉(zhuǎn)型為主線的行政管理體制改革。從改革的歷程看，我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的主要挑戰(zhàn)不是經(jīng)濟(jì)社會(huì)本身，而是政府決策與政府轉(zhuǎn)型。要推進(jìn)投資體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，消除政府?dāng)U張投資的沖動(dòng)，增強(qiáng)其提供公共服務(wù)的功能。在當(dāng)前的干部考核體制和財(cái)稅體制下，地方政府的行為更趨向于追逐任期內(nèi)的政績特別是經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，很少考慮下一屆政府的事情，難以從根本上解決投資率過高的問題。解決這些問題根本的辦法要靠改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，積極推進(jìn)政府從全能政府、管制型政府向有限政府、法治政府、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。把政府職能轉(zhuǎn)到以提供公共服務(wù)為主的道路上來，創(chuàng)造有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制度環(huán)境。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，最后的落腳點(diǎn)還是在企業(yè)。企業(yè)是自主創(chuàng)新的最佳主角，政府要當(dāng)好自主創(chuàng)新的“導(dǎo)演”，盡心盡力地解決“主角”演出所需的“燈光”、“舞美”等條件。以技術(shù)創(chuàng)新為重點(diǎn)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，新技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用，新產(chǎn)品，特別是以戰(zhàn)略性產(chǎn)品的研發(fā)，這需要有序的市場、對(duì)技術(shù)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)、獲得可行承諾的經(jīng)濟(jì)政策、更加透明開放的產(chǎn)業(yè)政策與信息等，這都是政府應(yīng)提供的公共產(chǎn)品，如果政府不確立公共政府的職能，企業(yè)就缺乏轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的有利條件。

二要加快以適應(yīng)社會(huì)公共需求轉(zhuǎn)型為主線的社會(huì)體制改革。保障和改善民生是我們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最終目的，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大舉措。目前，我國已從私人產(chǎn)品短缺時(shí)代進(jìn)入到公共產(chǎn)品短缺時(shí)代。未來幾年社會(huì)體制改革要著眼于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)需求，特別是要增加居民消費(fèi)需求為重點(diǎn)，增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用。要加大國民收入分配制度改革，增強(qiáng)居民特別是低收入群眾的消費(fèi)能力，要努力擴(kuò)大就業(yè)，鼓勵(lì)全民創(chuàng)業(yè)。要注重通過城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化開啟農(nóng)村市場，依靠結(jié)構(gòu)性改革，通過政策創(chuàng)新、體制改革、制度安排和機(jī)制建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保證城鄉(xiāng)一體化不斷取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化要以土地產(chǎn)權(quán)制度改革為重心，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的新格局。要在確保農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯的前提下，加快健全農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)市場。同時(shí)建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度基礎(chǔ)，盡快形成較為完善、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國民教育服務(wù)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)救助制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共交通服務(wù)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的文化體育制度等等。

加強(qiáng)一個(gè)“均等化”

記者：中國經(jīng)過35年的改革開放，如今已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人民生活已基本實(shí)現(xiàn)小康。當(dāng)下中國已經(jīng)徹底告別短缺時(shí)代，日益增長的基本公共需求正呼喚新的、均等化的公共服務(wù)。這種需求和呼喚對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府提出了怎樣的要求？

高尚全：建設(shè)服務(wù)型政府當(dāng)務(wù)之急就是加強(qiáng)一個(gè)“均等化”，即加強(qiáng)基本公共服務(wù)均等化。我國已經(jīng)基本走過生存型社會(huì)的發(fā)展階段，開始向發(fā)展型社會(huì)階段跨越。站在中國改革發(fā)展新的歷史起點(diǎn)上，人們可以清楚地觀察到發(fā)展問題的階段性變化。與改革之初相比，生存性問題的壓力在減弱，發(fā)展性問題的壓力在增強(qiáng)。前30年的改革已經(jīng)比較成功地解決了基本生活資料短缺的問題，但是全社會(huì)全面快速增長的基本公共需求與基本公共產(chǎn)品短缺、公共服務(wù)不到位之間的矛盾逐漸凸顯，成為新階段建設(shè)服務(wù)型政府的主要短板。因此，提高政府的公共服務(wù)能力，為全體社會(huì)成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，已成為促進(jìn)新階段政府改革的主要內(nèi)容之一。

從我國的國情出發(fā)，公共服務(wù)體制的建設(shè)主體是政府。在公共服務(wù)體制中，政府發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，這與其公共職能的定位高度相關(guān)。各級(jí)政府如果不能充分體現(xiàn)民意，順利進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)體制就很難建立和完善，為公眾服務(wù)的積極性就很可能為機(jī)構(gòu)的私利所左右。建設(shè)服務(wù)型政府，不僅包括政府自身機(jī)構(gòu)和職能的演變，而且還涉及或包括政府的行政運(yùn)行機(jī)制、政府功能與市場功能的界定、政府行為的規(guī)范乃至行政權(quán)力來源與約束等更為豐富、廣泛的領(lǐng)域。政府轉(zhuǎn)型客觀上要求相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化體制改革的協(xié)調(diào)配套推進(jìn)。

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的當(dāng)務(wù)之急是要進(jìn)一步完善公共財(cái)政制度。我國正式提出建立公共財(cái)政基本框架的目標(biāo)是在1998年年底的全國財(cái)政工作會(huì)議上，但從財(cái)政改革與政府改革以及市場化改革的關(guān)系來看，實(shí)際進(jìn)程的展開應(yīng)該可以追溯到市場經(jīng)濟(jì)體制確立之初，甚至更早。經(jīng)過十幾年的努力，我國已經(jīng)初步形成了公共財(cái)政的基本框架，規(guī)范、公正、透明等市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則得到廣泛認(rèn)同，以人為本、基本公共服務(wù)均等化等理念已逐漸融入政府財(cái)政關(guān)系建設(shè)之中。然而，從當(dāng)前社會(huì)普遍反映突出的問題看，特別是從公共服務(wù)體系建設(shè)方面看，如何進(jìn)一步完善公共財(cái)政仍然是十分重要和緊迫的任務(wù)。

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，首先，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)，加大公共服務(wù)支出比重，壓縮經(jīng)營性投資，更多地增加包括教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、城市低收入居民住房補(bǔ)貼等社會(huì)公共支出，通過基本公共服務(wù)緩解分配差距擴(kuò)大的趨勢，并使社會(huì)不同階層或群體都能分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。其次，完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，逐步加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，減少專項(xiàng)撥款比重。再次，完善稅制，促進(jìn)社會(huì)公平。如完善個(gè)人所得稅、資源稅以及探索建立贈(zèng)予稅、財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅以及社會(huì)保障稅等稅種。最后，加大財(cái)政運(yùn)行的透明度和社會(huì)參與度，使財(cái)政運(yùn)行置于廣泛的社會(huì)監(jiān)督之下，有效發(fā)揮公共職能。