去年10月，黨的十七屆五中全會關于“十二五”規(guī)劃建議在強調(diào)全面推進各個領域的改革時，提出了要“更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃”的理念。隨后的中央經(jīng)濟工作會議進一步強調(diào)要“加強改革設計”。在今年兩會上，溫家寶總理所作的政府工作報告和提交審查的“十二五”規(guī)劃綱要草案中均強調(diào)：“必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革”，并強調(diào)“要更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃?！边@體現(xiàn)了我黨改革思想的重大進展。一個工程學術語——“頂層設計”，正成為中國新的政治名詞。那么，為什么要強調(diào)“加強改革頂層設計”？“頂層設計”對我國下一步改革將產(chǎn)生怎樣的影響？

一、改革頂層設計的內(nèi)涵

回看中國改革30年的歷史，小平同志的“摸著石頭過河”論，可謂婦孺皆知。應當說，這也是特定歷史階段的產(chǎn)物。“摸著石頭過河”，作為一種漸進式的改革模式，在推動以社會主義市場經(jīng)濟體系建立為核心的改革中，為經(jīng)濟發(fā)展增添了活力，增強了綜合國力。這種改革模式遵循由易入難的原則，也避免了社會的震蕩，其歷史性的價值毋庸置疑。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和改革事業(yè)的不斷深化，改革越發(fā)需要在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)取得突破，改革攻堅的難度也在不斷提升。包括政府職能的轉(zhuǎn)變、社會體制的改革、經(jīng)濟體制改革的深化及司法體制改革等，都到了一個關鍵時期。之所以強調(diào)對改革進行全面設計、規(guī)劃，說到底，還是因為改革進入了深水區(qū)。在深水區(qū)，各種深層次的矛盾紛紛顯露，盤根錯節(jié)地聯(lián)系在一起，已經(jīng)很難分清純粹的經(jīng)濟問題、政治問題或是社會問題?！绊攲釉O計”理念的提出，正是基于這樣的大背景。

何謂“頂層設計”？就整個國家的改革而言，頂層就是最高層，就是全黨全國這一層。重視“頂層設計”，就是要求加強對改革的統(tǒng)籌力度，就是要求我們把已經(jīng)進行或?qū)⒁M行的改革、創(chuàng)新，與社會主義市場經(jīng)濟、社會主義民主政治、中國特色社會主義文化建設、社會建設等基本方向、基本目標、基本價值進行更具操作性的連接，就是要求我們把改革真正提升到制度、體制、機制建設的層面。簡言之，就是要求全面設計，統(tǒng)籌規(guī)劃。

胡錦濤同志在去年中央經(jīng)濟工作會議上，對“頂層設計”這一概念在中國改革過程中的使用有一個全面的表述，概括起來有三層含義：一是指導方針，明確指出“著力提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，在實踐中不斷開拓科學發(fā)展之路”。二是基本內(nèi)容，主要強調(diào)“要堅持統(tǒng)籌兼顧、突出重點，從黨和國家全局出發(fā)，提高辯證思維水平、增強駕馭全局能力，把經(jīng)濟社會發(fā)展各領域各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)好，同時要抓住和解決牽動全局的主要工作、事關長遠的重大問題、關系民生的緊迫任務，……加強改革頂層設計和總體規(guī)劃。三是實現(xiàn)路徑，重點解決“體制性障礙和深層次矛盾、全面協(xié)調(diào)推進經(jīng)濟、政治、文化、社會等體制創(chuàng)新”。

可以說，頂層設計概念的提出，是我們黨對中國社會矛盾和社會問題認識深化的體現(xiàn)，是對科學發(fā)展觀的豐富和完善，要求我們政府在改革與發(fā)展中能從戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌改革與發(fā)展的全局，以社會主義核心價值和科學發(fā)展的理念，為未來中國社會的發(fā)展謀劃新的發(fā)展“藍圖”。標志著中國的改革和發(fā)展進入了一個新的發(fā)展時代。

二、加強改革頂層設計的必要性

“十二五”時期既是改革的歷史轉(zhuǎn)折期，也是改革的戰(zhàn)略機遇期。以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€推進改革，需要更大的決心和勇氣，也需要制定理性務實的改革路線圖。從這幾年的改革實踐看，由于對改革的整體設計不足，已經(jīng)使當前改革面臨越來越大的風險。綜觀今天的改革，我們不難看到一種矛盾的現(xiàn)象。一方面，不少地方和部門都強調(diào)改革創(chuàng)新，各種各樣的改革嘗試似乎從未停止過；另一方面，人們似乎對改革還有諸多不滿意。一些部門打著改革、創(chuàng)新旗號擴張權力，既得利益膨脹，已經(jīng)不是個別現(xiàn)象，改革存在被碎片化的可能。這種改革變形、改革碎片化現(xiàn)象，損害了改革的權威，使某些改革流于形式。在這個特定背景下，加強改革的“頂層設計”至關重要。

第一，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式需要更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。新階段完善社會主義市場經(jīng)濟體制，改變粗放型經(jīng)濟增長方式，抑制對資源和要素的過度需求引發(fā)的外延擴張式增長，改變地方政府以GDP為核心的發(fā)展沖動，需要把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，發(fā)展低碳經(jīng)濟作為主要目標。這需要高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。把加快政府職能轉(zhuǎn)變，使之成為發(fā)展低碳經(jīng)濟的推動者、政策提供者和監(jiān)管者。把二氧化碳排放納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，并作為約束性指標加以考核。改革干部人事制度，建立科學的政績評估和考核體系，理順政府、市場、企業(yè)和社會之間的關系，發(fā)揮市場在資源配置和發(fā)展低碳經(jīng)濟中的基礎性作用。

第二，收入分配制度改革需要更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。收入分配制度改革成為全社會普遍關注的焦點問題。未來5年，加快收入分配制度改革將為撬動國內(nèi)消費需求增長提供一個戰(zhàn)略支點，為發(fā)展方式轉(zhuǎn)變創(chuàng)造內(nèi)生動力。收入分配體制改革，涉及到國家、企業(yè)、居民之間利益格局的重大調(diào)整，涉及到城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)之間利益格局的重大調(diào)整，涉及到中央地方利益格局的重大調(diào)整，涵蓋了經(jīng)濟基礎、上層建筑的整體性建構。這樣的改革，單靠在地方和部門層面的探索很難有實質(zhì)性進展。

第三，建立就業(yè)優(yōu)先的體制機制需要更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。我國作為一個人口大國，就業(yè)問題始終處于發(fā)展問題之首。就業(yè)問題是一個結構性的體制問題，既涉及到產(chǎn)業(yè)結構中扶持服務業(yè)發(fā)展的問題，也涉及到所有制結構的扶持民營經(jīng)濟發(fā)展的問題，還涉及到宏觀調(diào)控優(yōu)先目標的考慮，涉及到政府的公共就業(yè)服務等諸多方面的改革。這樣的改革決定了只進行某一個領域的改革很難奏效。

第四，推進城鄉(xiāng)一體化進程需要更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。在快速城市化的進程中，如何推進2億多農(nóng)民工的市民化，是未來5-10年不可回避的全局性重大課題。農(nóng)民工市民化涉及到現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元的土地制度、戶籍制度和公共服務制度。以城市為農(nóng)民工子女提供義務教育為例，涉及到跨省區(qū)基本公共服務制度的對接。農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費在流出地，但其接受教育在流入地，盡管一些發(fā)達地區(qū)做了不少探索，在跨省區(qū)協(xié)調(diào)上的問題不解決，改革局限在地方層面是難以有大的突破的。

三、如何加強改革頂層設計

第一，要重構改革的協(xié)調(diào)機制。加強改革頂層設計，需要專門的設計機構。從領導和謀劃改革的要求看，成立由中央直接領導的中央改革領導協(xié)調(diào)機構，有利于從全局上把握改革的進程：強化改革的決策機制，對每一項重要的改革做好總體部署，使改革決策機制更加統(tǒng)一有力；堅持統(tǒng)籌兼顧、綜合配套，對各方面的改革實施具體、統(tǒng)一協(xié)調(diào)；綜合把握改革的總體情況，改善改革的推進方式，把自上而下的改革與地方性改革試驗有機結合起來。

第二，要加強改革立法，把改革納入制度化、法治化軌道。“十二五”推進改革，要用法律形式將改革目標上升為國家意志，明確界定改革主體、改革對象、改革責任，強化改革目標的約束性，使改革目標成為法定責任。重大的改革，應先立法后改革，以法律手段來使改革從經(jīng)驗型改革過渡到理性、規(guī)范有序的階段。

第三，要建立改革進程的評估機制。一是建立完善的改革評估指標體系。改革評估指標應包括經(jīng)濟體制、社會體制、政治體制和文化體制四位一體的改革進展。二是建立改革的反饋機制。對改革過程中暴露的矛盾和問題，充分聽取各方面意見，組織專家評估。三是建立多元參與的評估體系，將社會評估組織和專家等納入評估主體范圍，充分發(fā)揮和整合不同評估主體的優(yōu)勢,形成相互聯(lián)系又相互制約的多元參與的評價體系。

第四，要營造有利于改革的社會環(huán)境和輿論環(huán)境。“十二五”改革需要良好的社會氛圍。加強改革的輿論宣傳，及時向公眾解答改革進程中的疑惑，加強對改革的正面引導；讓各項改革涉及的利益相關者了解改革、理解改革，讓多數(shù)人在不斷分享改革成果的同時，參與改革，支持改革。