由中國經(jīng)濟體制改革研究會主辦的“2016中國改革論壇”于12月4日在北京舉行。勞動保障科學研究院院長劉燕斌出席并演講。他指出，產(chǎn)能過剩的地區(qū)分布差異很大，這是一個明顯的特點，所以要制定專門的政策。從現(xiàn)在的情況來看，產(chǎn)能過剩重點地區(qū)安置職工的矛盾日趨激烈，企業(yè)安置職工通過內(nèi)退、辭退勞務工，在本企業(yè)提供安置手段已經(jīng)安置了大量的職工，潛力已經(jīng)比較小了。

       以下為演講實錄：

       各位領(lǐng)導、各位專家學者，大家下午好。我發(fā)言題目是“去產(chǎn)能中促進就業(yè)、社會保障、勞動關(guān)系研究”。大家知道，去產(chǎn)能是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要任務，做好職工的就業(yè)安置工作是其中的關(guān)鍵，做好這個工作對于完成好化解產(chǎn)能過剩的首要任務，對于探索經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級下的就業(yè)政策、社會保障政策是具有非常重要的作用。我想說這樣幾個內(nèi)容：一是產(chǎn)能過剩的情況。二是在就業(yè)安置方面主要政策效果。三是分析就業(yè)問題、社會保障問題、勞動關(guān)系問題，以及產(chǎn)生這些問題的原因和總體的對策思路。
       第一，產(chǎn)生過剩的參考標準。世界上沒有一個參照標準，我們國家也沒有，一般認為正常值在79%-83%是正常的，低于79%，是被認為產(chǎn)能過剩，低于75%是被證明產(chǎn)能嚴重過剩。美國認為產(chǎn)能利用率在81%到95%，被認為是正常的，低于80%，被認為是較嚴重的過剩。我們中國的專家學者也提出了一些參考的標準，主要有這樣六項是產(chǎn)能過剩，一是庫存，如果是持續(xù)劇烈的上升、產(chǎn)銷率下降、價格大幅度回落、行業(yè)企業(yè)大面積虧損，一些企業(yè)倒閉破產(chǎn)，造成國際貿(mào)易摩擦，如果從這六個角度判斷，我們出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩的情況。
       產(chǎn)能過剩的原因，我非常簡單說一下。我們分析主要有五個方面：一是環(huán)境。前一階段工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，對于產(chǎn)能需求非常大，以至出現(xiàn)了產(chǎn)能非常快的增長，甚至過剩的情況。二是企業(yè)對市場的預期，認為需要投資，盲目大量的投資。三是行業(yè)集中度低，粗放式的，無序競爭、重復建設。四是地方政府追求發(fā)展速度，追求地方GDP增長，倚重投資的拉動，給了很多優(yōu)惠政策，產(chǎn)能盲目擴張。五是體制機制問題，資源要素市場化的改革滯后，產(chǎn)能退出的渠道不暢?？偟膩碚f，是多種因素造成的，但是體制機制問題是根本。
       我們國家的產(chǎn)能過剩的行業(yè)和主要分布是哪些呢？主要是鋼鐵煤炭，這是龍頭行業(yè)，但是不僅限于此。鋼鐵2015年產(chǎn)能利用率只有66.9%，遠遠低于正常利用率79%下限，低很多。煤炭是78%，水泥是70%，電解鋁70%，都基本在70%以下，造成企業(yè)經(jīng)營非常困難，行業(yè)大面積虧損。盡管近期鋼煤價格明顯回升，但是從長期看，這種產(chǎn)能嚴重過剩的行業(yè)效益難有根本的改觀。
       還有一個特征，就是煤炭鋼鐵這種產(chǎn)業(yè)屬于基礎性產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈比較長。因此，鋼煤行業(yè)產(chǎn)能過剩，如果壓減過剩產(chǎn)能的話，會嚴重影響上下游行業(yè)企業(yè)的發(fā)展。今年2月國務院下發(fā)了6號、7號文件，是關(guān)于鋼煤脫困發(fā)展的意見。規(guī)定了壓產(chǎn)的任務，大家都知道，五年鋼壓減1-1.5億噸，煤減量重組5億噸。鋼鐵產(chǎn)能去年是8億噸，占全世界45%，煤產(chǎn)量是36億噸，占全世界的50%，今年的任務是把4500萬噸鋼要壓下來和2.5億噸煤。
       為了做好化解產(chǎn)能過剩的勞動保障這方面的工作，國務院和人社部等部委下發(fā)了一系列的文件，當然是這幾年來密集下發(fā)的，包括國務院41號文件里面明確要求，落實職工安置政策，今年6、7號文件專門對此做了規(guī)定。最為有代表性的就是人社部七部委下發(fā)的32號文件，里面提出了安置職工的4條渠道，就是內(nèi)部分流、轉(zhuǎn)崗就業(yè)創(chuàng)業(yè)、內(nèi)退、公益性崗位。
       在失業(yè)保險方面的政策主要有人社部四部委76號文件，這里講到利用保險基金來幫助企業(yè)援企穩(wěn)崗。今年又下發(fā)了人社部56號文件，要對化解產(chǎn)能過剩職工實施特別培訓計劃，對失業(yè)者進行技能培訓，對于企業(yè)轉(zhuǎn)崗職工開展崗位技能提升培訓，對于愿意創(chuàng)業(yè)的，進行創(chuàng)業(yè)培訓。
       社會保障方面的政策，主要是降低費率，現(xiàn)在已經(jīng)下調(diào)了失業(yè)、工傷、生育，也包括養(yǎng)老保險的費率，總費率現(xiàn)在由43下降到37.25%，實際還是比較高的，但是有的險種特別是養(yǎng)老險種彈性已經(jīng)很低了，幾乎沒有了。大家知道，現(xiàn)在有目前有25個省當年社會保障資金“收付抵制”，黑龍江省已經(jīng)穿底，現(xiàn)在已經(jīng)沒有錢發(fā)放養(yǎng)老金了，靠向中央借款發(fā)放。政策也規(guī)定了養(yǎng)老保險要轉(zhuǎn)移接續(xù)，還有就是有的地方制定了緩繳保險政策，有的企業(yè)非常困難，文件規(guī)定了實施最低生活保障，保障這些下崗職工的基本生活。在勞動關(guān)系方面制定了要轉(zhuǎn)移接續(xù)勞動關(guān)系，依法依規(guī)支付經(jīng)濟補償金等等政策。應該說成效是明顯的，總的來說，這些去產(chǎn)能的地區(qū)就業(yè)局勢總體是穩(wěn)定的，盡管現(xiàn)在形勢嚴峻，但是總體就業(yè)形勢是穩(wěn)定的。保障制度發(fā)揮了安全網(wǎng)的作用，保證了下崗失業(yè)人員的基本生活，勞動關(guān)系總體也處于穩(wěn)定。下面我想重點說一下問題。
       就業(yè)方面的問題。我們分析去產(chǎn)能中的就業(yè)問題，既有緊迫性，也有長期性。去產(chǎn)能安置好職工，這是要保證完成去產(chǎn)能首要任務的一個關(guān)鍵，具有現(xiàn)實的緊迫性。但是，安置職工也不能一蹴而就，而且我們這個產(chǎn)能如果從長遠眼光來看，恐怕還會在五年以后持續(xù)的減少。我們國家恐怕不能說還維持在世界上鋼產(chǎn)量占世界45%，煤產(chǎn)量占50%，水泥產(chǎn)量占60%，電解鋁占65%，造船占50%，我們產(chǎn)業(yè)界轉(zhuǎn)型升級，將來第三產(chǎn)業(yè)是主業(yè)，從長期來看，不可能維持這么高的一個比例，所以我們有一個觀點，既有緊迫性又有長期性。因此，需要考慮去產(chǎn)能、穩(wěn)就業(yè)的長期規(guī)劃和政策儲備。
       另外，鋼煤產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能任務繁重，其他行業(yè)也值得關(guān)注。按照現(xiàn)在初步測算，未來五年鋼鐵要減少50萬人，煤炭減少130萬人，但是據(jù)鋼協(xié)的研究結(jié)果，我們合作的研究結(jié)果，他們認為鋼鐵由于產(chǎn)業(yè)鏈長，就業(yè)成數(shù)是1：4到1：5，如果鋼鐵壓減一個人，可能還有4、5倍人受影響。國務院下發(fā)產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)政策主要是鋼煤兩個行業(yè)，但是像水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶、石化，這些產(chǎn)能利用率都基本是70%左右，如果說要提高到最低線79%，那也還會有大量的職工閑置下來。
       而且產(chǎn)能過剩的地區(qū)分布差異很大，這是一個明顯的特點，所以要制定專門的政策。從現(xiàn)在的情況來看，產(chǎn)能重點地區(qū)安置職工的矛盾日趨激烈，企業(yè)安置職工通過內(nèi)退、辭退勞務工，在本企業(yè)提供安置手段已經(jīng)安置了大量的職工，潛力已經(jīng)比較小了。隨著壓產(chǎn)能繼續(xù)推進，安置職工的難度越來越大，還有兩個特點：一是大量的職工滯留在企業(yè)，具有隱蔽性，雖然說失業(yè)率沒有上來，但實際上大量職工是在企業(yè)中的，有些地方政府也特別強調(diào)，說企業(yè)不能把職工放出來，要承擔社會責任，這些企業(yè)也確實在承擔社會責任，尤其是國企，他們的職工都在企業(yè)里窩著，這是一種情況。還有一種情況是滯后性，關(guān)煤礦或者炸高爐速度比較快，但是職工的安置就嚴重的滯后，越積壓矛盾積累的越多。
       我們要注意鋼煤產(chǎn)業(yè)集中地區(qū)的困難，像山西省去年生產(chǎn)總值3.1%，全國比較低，今年頭三個季度是4%，財政預算收入也下降很多，去年是9.8%，有的企業(yè)大量負債，山西的七大煤礦企業(yè)集團負債已經(jīng)達到1.2萬億，相當于國內(nèi)生產(chǎn)總值，資產(chǎn)負債率高達85%。還有一些資源枯竭城市，產(chǎn)業(yè)非常單一，獨立工礦區(qū)、鋼城、煤城，特別典型的黑龍江“四煤城”，雞西、雙鴨山、鶴崗、七臺河，他們的財政收入去年全部都是下降的，也就是說，政府拿出錢來，幫助企業(yè)安置職工，這個能力是非常有限的。
       同時這些獨立工礦區(qū)和資源枯竭城市、鋼城和煤城，他們的產(chǎn)業(yè)比較單一，一旦煤炭、鋼鐵產(chǎn)業(yè)不景氣，其他運輸和第三產(chǎn)業(yè)都不景氣了，所以分流安置職工的渠道就非常狹窄。我們分析，如果單靠這些地區(qū)自身解決就業(yè)問題，是非常困難的，是需要外力幫助的。
       還有就是突出的問題，這些去產(chǎn)能企業(yè)缺乏資金，有的企業(yè)沒有能力支付經(jīng)濟補償金，所以職工也走不了，也解除不了勞動關(guān)系。特別是這些鋼煤企業(yè)職工普遍有這樣的特點，就是年齡大、傷病多、文化水平低、技能單一，嚴重依賴國有企業(yè)，家庭負擔重。我們?nèi)フ{(diào)研，有的煤企或者鋼企平均年齡接近50歲，多數(shù)都在45歲以上，所以培訓也非常的困難。
       “去產(chǎn)能”中的社會保障問題。產(chǎn)能嚴重過剩地區(qū)，欠了巨額的社會保障費，比如山西，山西煤礦企業(yè)集團到今年第三季度欠繳社保費突破了200億元。黑龍江的龍煤集團，欠繳五險一金達到了110億。有的地方由于企業(yè)欠費影響了職工正常退休、醫(yī)藥費的報銷，斷保的人員明顯增加。民營企業(yè)是另外一種情況，他們主要是沒有參保的企業(yè)很多，參保率很低，這樣的話，企業(yè)關(guān)閉或者停產(chǎn)，職工就無法享受到一些基本的政策，企業(yè)沒有參加失業(yè)保險，也不能享受穩(wěn)崗補貼。還有農(nóng)民工特別需要注意的，就是去產(chǎn)能企業(yè)農(nóng)民工參保率很低，一些地區(qū)僅占10%。所以，很難得到社會保障的救助。
       失業(yè)保險沒有充分發(fā)揮預防失業(yè)和充分就業(yè)的作用，十八大報告明確提出，要發(fā)揮失業(yè)保險、預防失業(yè)促進作用，但是失業(yè)保險的改革任務依然繁重，現(xiàn)在正在醞釀修改失業(yè)保險條例，但遲遲沒有出臺。
       我們從這兩圖可以看到，失業(yè)保險基金的積累，屢創(chuàng)新高，到目前不已經(jīng)積累了5200億失業(yè)保險基金，實際上每年使用600億，原來是500億，現(xiàn)在增加了失業(yè)保險支出，援企穩(wěn)崗，就是600億、700億，簡單計算，如果一分錢不收，可以支付6.9年，這種情況很突出。即便如此，我們每年還是收大于支，一方面，企業(yè)沒有錢，希望支持，地方也缺錢。一方面，失業(yè)保險又大量的閑置，帶來了管理的風險。一些去產(chǎn)能企業(yè)認為失業(yè)保險負擔依然是繁重，盡管降低了一些費率，還有社會保險關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)補償，盡管我們現(xiàn)在已經(jīng)有了文件了，要做好社會保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，在一個省內(nèi)基本可以實現(xiàn)，但是跨省由于經(jīng)辦網(wǎng)絡待遇水平等等不同，所以跨省還不是很順暢。
       還有一個問題，遺留下來的問題，就是原有的國有企業(yè)有的還在進行自身的集團統(tǒng)籌，沒有加入地方的統(tǒng)籌，所以當它人員出來以后，要失業(yè)了到地方了，這也有一個轉(zhuǎn)移接續(xù)的困難的問題。比如像龍煤集團，有一些職工要到社會上去，但是它又欠社保費，地方無力接收，這就有一個轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢的問題。
       勞動爭議方面表現(xiàn)也是值得關(guān)注，主要特點是利益爭議。因為，支付工資、拖欠生活費或者不能辦理正常退休引發(fā)的爭議。還有就是勞動爭議的調(diào)解有待加強，我們判斷在局部地區(qū)一定程度上有發(fā)生群體性勞動爭議沖突的風險，這是值得關(guān)注的。
       在勞動合同方面，勞動關(guān)系主要問題，有勞動合同方面的問題，勞動合同是勞動關(guān)系的一個基礎。我們可以看到，在全國面上企業(yè)合同簽訂率達到90%，但是農(nóng)民工勞動合同簽訂率只有36%，去產(chǎn)能企業(yè)簽訂率基本上也是這個水平，甚至更低。這樣的話，他的權(quán)益就不能得到保障。還有就是剛才提到的，現(xiàn)在由于企業(yè)效益不好，欠薪、欠繳社保費，企業(yè)無力支付經(jīng)濟補償金，有的職工民主權(quán)益受到影響，企業(yè)裁員或者讓職工下崗，沒有和企業(yè)充分協(xié)商。
       簡單進行一下原因分析，主要有幾點。一是由于產(chǎn)能大量過剩，程度相當嚴重，造成了就業(yè)社保和勞動關(guān)系的問題。二是國企改革和制度改革落后?，F(xiàn)在遇到的很多問題，特別是大型國有企業(yè)遇到的問題，可能這些問題在十年前、二十年前遇到過，現(xiàn)在又是一個循環(huán)往復，還是國企的“鐵飯碗”問題，還是“大鍋飯”問題，還是不能自主用人的問題，又出現(xiàn)了。同時還有幾個方面的問題值得關(guān)注，現(xiàn)在國家安排了1000億獎補資金，今年500億，明年500億，從現(xiàn)在地方和企業(yè)困難來看，這些遠遠不能滿足地區(qū)和企業(yè)的需要。還有一些地方和企業(yè)有一定的認識問題，有一些地方認為，希望能夠堅持到最后，希望別人減產(chǎn)能，我能堅持下來。同時，剛才提到了職工的素質(zhì)問題是一個非常突出的問題，影響了他們的再就業(yè)。
       因為時間關(guān)系，我簡單說一下解決的思路。首先要處理好發(fā)揮市場的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的問題。首先，要市場發(fā)揮決定性的作用，讓市場配置資源、配置要素，特別是勞動力要素。我非常贊成剛才劉院長的觀點，現(xiàn)在政策作用點和很多方面作用于國有企業(yè)，民營企業(yè)的產(chǎn)能調(diào)解主要還是市場調(diào)節(jié)，這兩方面如果制定政策作用點和方向不一樣，民營企業(yè)恐怕是主要保護勞動者的權(quán)益，國有企業(yè)有自身改革的問題。要深化國有企業(yè)改革，要標本兼治，避免循環(huán)的重復。
       還有就是要修訂有關(guān)的法律法規(guī)，增強勞動力市場的靈活性，現(xiàn)在正在醞釀修訂勞動合同法，勞動合同制度對于解雇保護是非常嚴格的，對于裁員的規(guī)定也非常嚴格，因此企業(yè)人員進出非常困難，還有終止合同要支付經(jīng)濟補償金，這也增加了企業(yè)的成本。有的企業(yè)測算，要解雇一個職工，加上補償金，加上給他補社保補貼等等，要10萬、20萬，像龍煤集團自己測算，要解雇一個人要20萬，解雇5萬人，就要100億，這樣就非常難進行下去了。
       要突出重點。剛才說到，這種產(chǎn)能過剩分布是極不均衡的，因此需要制定專門的政策，我們提出要制定區(qū)域政策，因為其他的地方和這些地方是不好比的，進行分類的指導，分類施策。東部、西部和中部情況完全不一樣，我們大家都知道，杭鋼是成功的經(jīng)驗，每個職工有12條選擇道路，可以就業(yè)、安置，那塊地很值錢，這個情況工作做的很好，但是條件和獨立工礦區(qū)、鋼城、煤城完全不一樣，所以要分類施策。具體的政策建議，最好實施制定專門的區(qū)域政策，還有就是要制定專項的職業(yè)培訓計劃，大規(guī)模的進行職業(yè)培訓，使職工素質(zhì)能夠跟得上產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要。
       加快失業(yè)保險制度的改革進度，主要這么幾個方面，簡單點一下。制定轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)政策，現(xiàn)在是援企穩(wěn)崗，有些企業(yè)存活不下去，崗位也穩(wěn)定不了了?，F(xiàn)有政策要降低門檻，比如失業(yè)保險必須是正常繳費的，才能享受。但是現(xiàn)在企業(yè)效益不行，有的交了幾十年了，現(xiàn)在又不能享受，所以應該降低門檻，擴大覆蓋面，使基金的調(diào)劑作用增強。另外，我們建議中央財政獎補資金增加額度，擴大試用范圍。在社會保障方面，建議擴大社會保障覆蓋面，多渠道解決欠費問題，增加社保基金的投入。否則就是繼續(xù)“失血”，繼續(xù)社?；鸬臏p少。要妥善處理化解產(chǎn)能過剩中的勞動關(guān)系，保持勞動關(guān)系的核心穩(wěn)定。
       由于時間關(guān)系，我就說到這兒。謝謝大家。