內(nèi)容提要 對(duì)于分稅制，要從分事、分稅、分管三層含義上完整、準(zhǔn)確、全面地認(rèn)識(shí)和把握。在“分稅制”和“分錢制”之間，事實(shí)上存在著一系列不容忽視的系統(tǒng)性差異。“分稅制”所具有的一系列大不相同于“分錢制”的顯著特征，應(yīng)當(dāng)也必須在同“分錢制”的比較分析中準(zhǔn)確把握。我們?cè)谪?cái)政管理體制上所遭遇的一系列矛盾和問(wèn)題，并非出在分稅制本身，而是出在對(duì)于分稅制的貫徹不到位上。由“名不符實(shí)”的分稅制回歸“名實(shí)相符”的分稅制，由走了樣的分稅制回歸本來(lái)意義的分稅制，繼續(xù)沿著分稅制的道路走下去并使之趨于完善，而不是偏離這一方向甚至另辟新徑，系重塑中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的關(guān)鍵點(diǎn)和要害處。依照全面依法治國(guó)的要求，全面落實(shí)新《預(yù)算法》和新《預(yù)算法實(shí)施條例》，就要將分稅制進(jìn)行到底。除此之外，我們沒(méi)有其他別的什么選擇。
關(guān)鍵詞 分稅制 分錢制 財(cái)政管理體制 中央和地方財(cái)政關(guān)系
引 言
1994年迄今，我國(guó)的財(cái)政管理體制一直以分稅制冠名。2015年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱“新《預(yù)算法》”)第一章第十五條明確規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制”。2020年頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱“新《預(yù)算法實(shí)施條例》”)第一章第七條亦對(duì)中央和地方分稅制做了具體闡釋。這表明，至少在全面依法治國(guó)意義上，始自于1994年的分稅制財(cái)政管理體制定性沒(méi)有變。
黨的十八屆三中全會(huì)開(kāi)啟的當(dāng)下這一輪財(cái)稅體制改革，從一開(kāi)始便將中央和地方財(cái)政關(guān)系格局調(diào)整的目標(biāo)鎖定于“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。事實(shí)上，無(wú)論是《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡(jiǎn)稱《“十四五”規(guī)劃》)圍繞構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所做出的“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”戰(zhàn)略部署，還是黨的二十大圍繞全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家所做出的“完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系”戰(zhàn)略安排，其出發(fā)點(diǎn)和歸宿都在于“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。追溯一下分稅制的來(lái)龍去脈，也會(huì)看到，從其走入中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的那一天起，便是作為“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的體制安排來(lái)定性、定位的。“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”與分稅制財(cái)政管理體制密不可分，實(shí)為同一問(wèn)題的兩個(gè)方面。這亦表明，立足全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，財(cái)政管理體制的建設(shè)和完善方向仍在于“分稅制”。
進(jìn)一步說(shuō)，無(wú)論古今中外，“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，從來(lái)都是財(cái)政管理體制的核心和靈魂。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家背景下的財(cái)政管理體制，當(dāng)然要將這一核心和靈魂貫穿始終。從這個(gè)意義上講，同全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家相匹配的中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的建立和完善，分稅制財(cái)政管理體制繞不開(kāi)、躲不過(guò)，把準(zhǔn)分稅制財(cái)政管理體制的方向非常重要，也非常關(guān)鍵。
從“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的基本原則出發(fā)，在力求完整、準(zhǔn)確、全面地認(rèn)識(shí)和把握分稅制財(cái)政管理體制基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的現(xiàn)狀和走向，構(gòu)成了本文的主題。
一、 由中央和地方財(cái)政平衡關(guān)系說(shuō)起
在當(dāng)下的中國(guó)，每當(dāng)說(shuō)到現(xiàn)行財(cái)政管理體制，總能在各種場(chǎng)合聽(tīng)到不能算少的微詞。不過(guò)，只要稍加過(guò)濾和分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，由于觀察問(wèn)題的角度不同，也許是知識(shí)背景的差異所致，人們圍繞問(wèn)題所做出的原因歸結(jié)多不得要領(lǐng)，很少擊中問(wèn)題的要害。社會(huì)上流傳甚廣的關(guān)于“中央政府集中了60%的收入，地方政府卻承擔(dān)80%的職能”的說(shuō)法，便是一個(gè)頗具代表性的例子。
這就需要找準(zhǔn)切入點(diǎn)。我們就由中央和地方一般公共預(yù)算平衡關(guān)系的討論開(kāi)始。
(一)中央一般公共預(yù)算平衡關(guān)系
根據(jù)“預(yù)算收入+預(yù)算赤字=預(yù)算支出”的平衡式，圖1揭示了2021年中央一般公共預(yù)算的平衡關(guān)系。
圖1 中央一般公共預(yù)算平衡關(guān)系(2021)
資料來(lái)源：財(cái)政部《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，財(cái)政部網(wǎng)站。下同。
先看平衡式左側(cè)一翼。2021年，中央一般公共預(yù)算收入91462億元，加上從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入950億元，從中央政府性基金預(yù)算、中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入985億元，中央一般公共預(yù)算收入總量為93397億元。支出與收入相抵，赤字為27500億元。
再看平衡式右側(cè)一翼。2021年，中央一般公共預(yù)算支出總量120897億元。它分成四塊兒：第一塊兒數(shù)額很小，是向中央政府性基金預(yù)算調(diào)出90億元，占比為0.07%;第二塊兒是補(bǔ)充中央穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金3541億元，占比為2.93%;第三塊兒數(shù)額最大，是對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付82216億元，占比為68.01%;第四塊兒是中央本級(jí)支出35050億元，占比為28.99%。
這即是說(shuō)，在中央一般公共預(yù)算支出總量的盤(pán)子中，中央本級(jí)支出不足30%。換言之，中央財(cái)政所集中的收入，用于自身支出的部分不足30%。其絕大部分，是用于對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。
(二)地方一般公共預(yù)算平衡關(guān)系
同樣根據(jù)“預(yù)算收入+預(yù)算赤字=預(yù)算支出”的平衡式，圖2揭示了2021年地方一般公共預(yù)算的平衡關(guān)系。
圖2 地方一般公共預(yù)算平衡關(guān)系(2021)
先看平衡式右側(cè)一翼。2021年，地方一般公共預(yù)算支出總量是211271.54億元。
再看平衡式左側(cè)一翼。2021年，地方一般公共預(yù)算收入總量是203072億元。它分成三塊兒：第一塊兒數(shù)額不大，是從地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余9779億元，占比4.81%;第二塊兒數(shù)額較大，是中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付82216億元，占比40.49%;第三塊兒數(shù)額最大，是地方本級(jí)收入111077億元，占比為54.70%。支出與收入相抵，赤字為8200億元。
這即是說(shuō)，在地方一般公共預(yù)算支出總量的盤(pán)子中，由地方本級(jí)收入所彌補(bǔ)的比例，不足55%。換言之，地方財(cái)政所花費(fèi)的支出，依賴于中央轉(zhuǎn)移支付財(cái)源彌補(bǔ)的比例高達(dá)40%。即便加上為彌補(bǔ)8200億元赤字而發(fā)行的債券收入，來(lái)自于地方自身組織財(cái)源的占比，至多為60%。
(三)“雙失衡”狀態(tài)下的平衡
將中央和地方一般公共預(yù)算平衡關(guān)系對(duì)接起來(lái)，不難發(fā)現(xiàn)，就現(xiàn)行財(cái)政管理體制運(yùn)行格局而言，這是一種“雙失衡”狀態(tài)下的平衡。
在中央財(cái)政那里，雖然自身集中的收入規(guī)模很大，中央一般公共預(yù)算收入占到全國(guó)一般公共預(yù)算收入的45%以上，但用之于本級(jí)支出的比例不足30%。所占比重高達(dá)70%的收入，要作為對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付下?lián)艿降胤?。中央?cái)政收入的自用份額與下?lián)芊蓊~之比，大致為30∶70。
在地方財(cái)政那里，雖然自身花費(fèi)的支出規(guī)模很大，地方一般公共預(yù)算支出占到全國(guó)一般公共預(yù)算支出的85%上下，但由自身財(cái)源(本級(jí)收入)彌補(bǔ)的支出僅占55%。所占比重高達(dá)40%以上的支出，要依賴于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。包括財(cái)政赤字在內(nèi)，地方財(cái)政收入的自身財(cái)源份額和上級(jí)撥付財(cái)源份額之比，大致為60∶40。
無(wú)論中央財(cái)政還是地方財(cái)政，都是你中有我、我中有你，資金在中央和地方之間頻繁調(diào)度、大規(guī)模流動(dòng)，兩者之間的依賴程度頗高。一旦離開(kāi)了相互間的積極主動(dòng)配合，一旦離開(kāi)了多級(jí)次的關(guān)聯(lián)性操作，或者，只要相互間配合、多級(jí)次關(guān)聯(lián)操作不夠協(xié)調(diào)、不夠合拍，均難以在自身層面、憑借自身努力實(shí)現(xiàn)本級(jí)收支平衡。
二、 矛盾和問(wèn)題：從“積極性”維度的歸納
一個(gè)真正需要關(guān)注的問(wèn)題在于，對(duì)于這樣一種“雙失衡”狀態(tài)下的平衡，究竟該怎么看?
站在不同的角度、操用不同的標(biāo)尺，人們肯定會(huì)有不同的答案，甚至?xí)贸鼋厝幌喾吹慕Y(jié)論。不過(guò)，注意到本文的主線系“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，并且將“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”視為財(cái)政管理體制的核心和靈魂，為了最大限度地凝聚共識(shí)，我們的討論還是要圍繞“積極性”維度來(lái)展開(kāi)。特別是從“積極性”維度，把存在于現(xiàn)行中央和地方財(cái)政平衡關(guān)系格局中的矛盾和問(wèn)題看清楚、弄明白。
(一)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：法治化和規(guī)范化
縱觀世界主要國(guó)家的政府間財(cái)政關(guān)系，一個(gè)突出的特點(diǎn)是其“法治化”和“規(guī)范化”程度相對(duì)較高。法治化和規(guī)范化無(wú)疑是“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的基本前提。
比如，多數(shù)國(guó)家均由憲法規(guī)定了中央和地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)以及轉(zhuǎn)移支付的基本格局。像德國(guó)的《基本法》，對(duì)這些方面還規(guī)定得非常詳細(xì)。除此之外，很多國(guó)家還有專門的法律對(duì)此加以具體規(guī)范，如日本的《地方自治法》、德國(guó)的《聯(lián)邦財(cái)政平衡法》等。
美國(guó)、日本等國(guó)由憲法等單獨(dú)列舉中央或聯(lián)邦政府的事權(quán)，地方概括剩余事權(quán);加拿大、德國(guó)、印度等國(guó)則由憲法同時(shí)列舉中央與地方事權(quán)，如有未列舉的事權(quán)發(fā)生時(shí)，依據(jù)事務(wù)屬性確定其歸屬;南非等國(guó)，則在法律上列舉了地方事權(quán)，而未列舉的事權(quán)推定屬于中央。
政府間財(cái)政關(guān)系的法治化決定了其規(guī)范化，這尤其體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付的決定方面。為了在制度上提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性和公正性，一些國(guó)家還專門成立政府間論壇(如加拿大、德國(guó)、印度尼西亞等)或獨(dú)立委員會(huì)(如澳大利亞、印度、南非等)來(lái)負(fù)責(zé)制定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則。在如何決定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量、如何解決爭(zhēng)議等問(wèn)題上，多數(shù)國(guó)家都有明確的程序或公式加以規(guī)范。
再如，許多國(guó)家(如澳大利亞、日本、德國(guó)、加拿大等)都注重運(yùn)用客觀的因素評(píng)估法核定地方財(cái)政平衡能力，并實(shí)行既嚴(yán)格而又靈活多樣的各種補(bǔ)助辦法，支付數(shù)額的確定都要依據(jù)某種“科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)”。一般都可歸結(jié)為以下幾類：自然因素、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)發(fā)展條件、特殊因素。其中人口在各國(guó)都幾乎被視為第一考慮因素或是最密切相關(guān)因素，一些國(guó)家還考慮了如性別、年齡結(jié)構(gòu)、物價(jià)等影響公共服務(wù)需要的數(shù)量和成本等因素。
又如，世界主要國(guó)家往往將稅基穩(wěn)定、流動(dòng)性強(qiáng)的主體稅種，如增值稅、社會(huì)保障稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅等列為中央稅或共享稅，而將稅基流動(dòng)性不強(qiáng)的稅種，如財(cái)產(chǎn)稅、銷售稅、車輛稅等列為地方稅。
還如，世界主要國(guó)家大都由中央政府掌握了全國(guó)財(cái)政收入的大部分，一般為50%左右。如美國(guó)達(dá)到60%，日本為63%，澳大利亞為70%，加拿大和德國(guó)也達(dá)到約50%，英國(guó)、法國(guó)、葡萄牙的財(cái)力則大部分集中在中央政府。與此同時(shí)，中央政府直接(本級(jí))支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重低于收入占比10~20個(gè)百分點(diǎn)，大致為30%~40%。
(二)比較分析：中國(guó)的現(xiàn)實(shí)
對(duì)照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，特別是可比大國(guó)在處理中央和地方財(cái)政關(guān)系上的制度規(guī)定和具體做法，存在于中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理體制運(yùn)行格局的矛盾和問(wèn)題，可擇其主要方面歸結(jié)如下。
“法治化”對(duì)于一國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的“規(guī)范化”至關(guān)重要。這幾年，在全面深化改革進(jìn)程中，盡管我國(guó)先后推出了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》和《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》等幾個(gè)涉及規(guī)范中央和地方財(cái)政關(guān)系的文件，但從總體上看，它們尚未脫出集權(quán)和分權(quán)比例的“算賬式”思維局限，尚未脫出傳統(tǒng)的政府或部門規(guī)章形式，尚未提升至立法層面、立足于法治軌道追求政府間財(cái)政關(guān)系的穩(wěn)定性與確定性。認(rèn)識(shí)到政府間財(cái)政關(guān)系的穩(wěn)定性和確定性系“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的基本前提，較之于財(cái)政集權(quán)分權(quán)比例的確定更為重要，并且認(rèn)識(shí)到制約兩個(gè)積極性特別是地方積極性充分發(fā)揮的障礙就在于政府間財(cái)政關(guān)系的不穩(wěn)定性和不確定性，可以認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)中央和地方財(cái)政關(guān)系的法治化和規(guī)范化，系財(cái)政管理體制建設(shè)亟待完成的重要任務(wù)。此其矛盾和問(wèn)題之一。
相較于可比大國(guó)一般情形，我國(guó)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占中央一般公共預(yù)算支出以及全國(guó)一般公共預(yù)算支出的比重，均屬于偏高水平。在2021年，分別為68.01%和33.38%。毋庸置疑，在中國(guó)這樣的單一制大國(guó)，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付在平衡區(qū)域財(cái)力分布格局、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化等方面的作用不可或缺。也毋庸置疑，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付在加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力、實(shí)施對(duì)地方政府施政行為的必要引導(dǎo)和干預(yù)方面的作用同樣不可或缺。但是，認(rèn)識(shí)到凡事皆有“度”，顯而易見(jiàn)，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模并非越大越好，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付支出占中央財(cái)政支出和全國(guó)財(cái)政支出的比重?cái)?shù)字也并非越高越好。規(guī)模過(guò)大或者比重過(guò)高，都可能適得其反。堅(jiān)持以“適度”理念和原則處理和安排中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)、將中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付控制在適度水平，無(wú)論對(duì)于中央財(cái)政收支還是地方財(cái)政收支的平衡，都至關(guān)重要。此其矛盾和問(wèn)題之二。
在現(xiàn)行中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度下，一方面基于實(shí)施中央特定政策目標(biāo)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的所占比例甚高，另一方面，基于均衡地區(qū)間財(cái)力差異、推進(jìn)地方間基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例偏低。加之對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行基本無(wú)法可依，其調(diào)整亦多由中央的有關(guān)“通知”和“決定”確定，難脫盲目性和隨意性。故而，地方財(cái)政來(lái)自中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付財(cái)源特別是其中的一般性轉(zhuǎn)移支付分配，并不穩(wěn)定。既較為零亂，也帶有很大的不確定性。這不僅影響到地方合理的確定性預(yù)期的形成，而且影響到規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系的形成。此其矛盾和問(wèn)題之三。
我國(guó)中央財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入中的占比雖同可比大國(guó)的差異不大，但中央本級(jí)財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重相對(duì)偏低，近些年甚至低于15%。在2021年，中央一般公共預(yù)算本級(jí)支出占全國(guó)一般公共預(yù)算支出的比重僅為14.23%，其余高達(dá)85%的支出發(fā)生在地方各級(jí)政府。這不僅與可比大國(guó)中央本級(jí)財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出30%~40%的一般情形有所不同，而且，由此帶來(lái)的財(cái)政資金在中央和地方之間頻繁調(diào)度和大規(guī)模流動(dòng)，事實(shí)上伴隨著各種各樣的成本。在此過(guò)程中，類如“跑部錢進(jìn)”、資金分配不合理、計(jì)劃下達(dá)滯后、使用效益不佳等方面的管理效率損失，在所難免。此其矛盾和問(wèn)題之四。
中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏大、比重偏高的另一面，便是地方自身財(cái)政收入規(guī)模偏小和比重偏低。這又同規(guī)范化的地方稅收體系尚未形成直接相關(guān)，不僅來(lái)自中央和地方共享稅(增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅)的收入占到地方全部稅收收入的65%上下，而且迄今明確列在地方稅系中的8個(gè)獨(dú)享稅種(土地增值稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、煙葉稅)，均屬收入數(shù)額不大、所占比重偏低的零散型小稅種，尚無(wú)真正意義上的地方主體稅種。此其矛盾和問(wèn)題之五。
(三)集中體現(xiàn)于地方財(cái)政體系不健全
其實(shí)，只要稍加觀察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，上述的種種矛盾和問(wèn)題，多屬于地方財(cái)政層面，集中反映在地方財(cái)政收入來(lái)源的不確定性、不穩(wěn)定性上。
這就如同普通家庭過(guò)日子，只要收入來(lái)源具有不確定性、不穩(wěn)定性，只要收支之間的平衡要在相當(dāng)程度上依賴外援，只要“埋單者”和“點(diǎn)菜者”非同為一人，便不會(huì)有相對(duì)獨(dú)立的收支管理權(quán)，也不可能真正掌控自身的收支平衡關(guān)系。進(jìn)一步說(shuō)，只要最終來(lái)自“埋單者”的外援具有不確定性、不穩(wěn)定性，特別是來(lái)自外援的數(shù)額占據(jù)了過(guò)日子費(fèi)用的較大比重，那樣的日子，肯定是一種有欠安穩(wěn)、不夠踏實(shí)的日子。
由普通家庭日子的有欠安穩(wěn)、不夠踏實(shí)引申至地方財(cái)政日子的現(xiàn)實(shí)窘境，可以認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)的地方財(cái)政體系難言“健全”二字。在不健全的財(cái)政管理體系下，地方財(cái)政收支的安排，難有長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，難以指望呈現(xiàn)穩(wěn)定的制度化格局，更難以談到“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。故而，也可以認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)存在于我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系格局上的幾乎所有的矛盾和問(wèn)題，幾乎蓋出于此。
來(lái)自理論和實(shí)踐的分析一再表明，至少于我國(guó)而言，在“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”旗幟下，意在凸顯、主要強(qiáng)調(diào)的，是來(lái)自于地方而非中央的“積極性”。這是因?yàn)?，中央政府天然承?dān)著國(guó)家治理的責(zé)任，要從全國(guó)角度出發(fā)制定和執(zhí)行政策，其政策目標(biāo)具有全局性和戰(zhàn)略性。對(duì)中央政府而言，并不缺乏主動(dòng)性來(lái)發(fā)揮積極性，其積極性并不需要被激發(fā)。從這個(gè)意義上講，“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的核心問(wèn)題在于：中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的安排，如何有利于發(fā)揮地方的積極性?
兩個(gè)積極性特別是地方積極性的發(fā)揮，須以科學(xué)規(guī)范的中央和地方財(cái)政關(guān)系為前提。令人不無(wú)遺憾的是，盡管在公開(kāi)的場(chǎng)合和可見(jiàn)諸字端的各類表述中，并未出現(xiàn)過(guò)正面否定兩個(gè)積極性或僅要一個(gè)積極性的言論，但是，將迄今所能收集到的有關(guān)中央和地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整的各類主張和建議加以梳理，去偽存真，由表及里，我們還是不能不承認(rèn)，其中的有些主張和建議，確有屁股坐在了中央一個(gè)積極性的立場(chǎng)之嫌，確實(shí)存在著相對(duì)重視中央積極性而相對(duì)忽略地方積極性的傾向。特別是在涉及中央和地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整的具體舉措上，確有不少方面是以傷及地方積極性為代價(jià)的，因而很難談到科學(xué)規(guī)范。倘若對(duì)此沒(méi)有清醒的認(rèn)識(shí)并加以及時(shí)矯正，中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系便難以理順或難免跑偏，“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的財(cái)政管理體制格局便難以真正形成。
三、分稅制與分錢制辨析
立足新時(shí)代新征程，既然仍以“分稅制”定義中央和地方財(cái)政關(guān)系格局、始自于1994年的分稅制財(cái)政管理體制定性沒(méi)有變，既然財(cái)政管理體制的建設(shè)和完善方向仍在于“分稅制”，圍繞我國(guó)現(xiàn)行中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的討論，當(dāng)然要置于分稅制的棋盤(pán)之上、放入分稅制的框架之中，以分稅制財(cái)政管理體制為標(biāo)尺來(lái)展開(kāi)。
(一)究竟什么是分稅制
一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題是，究竟什么是分稅制?更具體一點(diǎn)，究竟什么是本來(lái)意義上的分稅制?
分稅制的完整稱謂是“分稅制財(cái)政管理體制”。必須指出的是，它固然含有借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)意義成分，但并非完全的舶來(lái)之語(yǔ)，亦非所謂財(cái)政分權(quán)理論或財(cái)政聯(lián)邦主義理論的翻版，而系在深刻認(rèn)識(shí)和把握人類社會(huì)財(cái)政共性和財(cái)政運(yùn)行一般規(guī)律的基礎(chǔ)上，基于自身國(guó)情而形成的一個(gè)頗具中國(guó)特色的概念。所以，對(duì)于分稅制的本來(lái)意義，還是要立足于中國(guó)國(guó)情土壤、從涉及分稅制問(wèn)題的重要法規(guī)或權(quán)威文獻(xiàn)中去認(rèn)識(shí)、把握。
作為指導(dǎo)1994年財(cái)稅體制改革的權(quán)威文獻(xiàn)之一，1993年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，曾對(duì)分稅制財(cái)政管理體制做出過(guò)如下描述：
“按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍;根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管;科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度;建立和健全分級(jí)預(yù)算制度，硬化各級(jí)預(yù)算約束。”
新《預(yù)算法實(shí)施條例》第一章第七條明確指出：
“預(yù)算法第十五條所稱中央和地方分稅制，是指在劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定中央與地方財(cái)政支出范圍，并按稅種劃分中央與地方預(yù)算收入的財(cái)政管理體制。”
可以看到，分稅制財(cái)政管理體制至少具有“分事、分稅、分管”三層含義。
所謂“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級(jí)政府間職責(zé)(事權(quán))范圍，在此基礎(chǔ)上劃分各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。
所謂“分稅”，就是在劃分事權(quán)和支出范圍的基礎(chǔ)上，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，即將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來(lái)源。
所謂“分管”，就是在分事和分稅的基礎(chǔ)上實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理。一級(jí)政府，一級(jí)預(yù)算主體，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，自求平衡。
結(jié)論1：立足于中國(guó)國(guó)情土壤，至少?gòu)姆质隆⒎侄?、分管三層含義完整、準(zhǔn)確、全面地認(rèn)識(shí)和把握分稅制非常重要。這不僅是分析和評(píng)估現(xiàn)實(shí)中央和地方財(cái)政關(guān)系格局，而且是建設(shè)和完善分稅制財(cái)政管理體制所能依循的基本標(biāo)尺。
(二)分稅制不同于分錢制
在1994年之前，我國(guó)的中央和地方財(cái)政關(guān)系格局盡管幾經(jīng)變化，十分復(fù)雜，但總體上都是以“分錢制”為基礎(chǔ)的。無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的“總額分成”“收入分類分成”，還是改革開(kāi)放初期的“大包干”，在中央財(cái)政和地方財(cái)政之間所“分”或所“包”的，實(shí)質(zhì)都是“錢”——財(cái)政收入。
只是在1994年之后，方才有了根本性的改變——由“分錢”轉(zhuǎn)向“分稅”。自此，也方才有了中央稅、地方稅以及中央地方共享稅等一系列新概念。也就是說(shuō)，“分稅制”所對(duì)應(yīng)的是“分錢制”，是將“分錢制”作為其對(duì)應(yīng)面來(lái)設(shè)計(jì)的。
若打比方，這就如同農(nóng)村改革的思維，改革前后所發(fā)生的最大變化，就在于由“分錢”“分物”變?yōu)?ldquo;分地”。具體而言，在改革之前，依據(jù)“工分”所分的，主要是勞動(dòng)的成果——以糧食為代表的農(nóng)副產(chǎn)品或貨幣。在改革之后，變分勞動(dòng)成果為分勞動(dòng)對(duì)象——土地。正是由于“分田到戶”了，個(gè)人和家庭的勞動(dòng)投入狀況與勞動(dòng)成果狀況可以直接掛鉤了，多勞可以多得了，廣大農(nóng)民的勞動(dòng)積極性才得以空前高漲，從而才有了農(nóng)村改革的巨大成功。
這啟示我們，1994年，我國(guó)之所以痛下決心以“分稅制”取代“分錢制”，固然有借鑒以歐美國(guó)家為代表的財(cái)政管理體制經(jīng)驗(yàn)的考慮，但除此之外，就其思想基礎(chǔ)而言，我國(guó)農(nóng)村改革的成功實(shí)踐亦是一個(gè)重要的支撐要素。所以，我國(guó)的分稅制改革與農(nóng)村改革雖是相對(duì)獨(dú)立進(jìn)行且發(fā)生于不同的領(lǐng)域，但有著共同的思想來(lái)源和近似的行動(dòng)路線。
結(jié)論2：在“分稅制”和“分錢制”之間，事實(shí)上存在著一系列不容忽視的系統(tǒng)性差異。“分稅制”所具有的一系列大不相同于“分錢制”的顯著特征，應(yīng)當(dāng)也必須在同“分錢制”的比較分析中準(zhǔn)確把握。
引申一步說(shuō)，只有在清晰區(qū)分“分稅制”和“分錢制”、準(zhǔn)確把握“分稅制”真諦的基礎(chǔ)上，才能準(zhǔn)確把握好現(xiàn)代中央和地方財(cái)政關(guān)系的前行方向——“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。
(三)問(wèn)題出在分稅制走樣了
那么，上述存在于現(xiàn)行財(cái)政管理體制格局中的種種矛盾和問(wèn)題，究竟是出自分稅制本身還是出自分稅制之外?
仔細(xì)對(duì)照一下關(guān)于分稅制財(cái)政管理體制的上述三層含義，就不難發(fā)現(xiàn)，從1994年算起，在經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)20多年的改革進(jìn)程之后，盡管我國(guó)的財(cái)政管理體制在“分稅制”建設(shè)方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但現(xiàn)實(shí)的中央和地方財(cái)政關(guān)系格局仍舊存在著不少偏離“分稅制”的現(xiàn)象，改革中某些方面的調(diào)整動(dòng)作仍舊帶有“分錢制”的跡象。換言之，迄今我們?nèi)晕赐耆鎰e“分錢制”財(cái)政管理體制。
比如，分稅制財(cái)政管理體制的靈魂或設(shè)計(jì)原則，就在于“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”。然而，在“財(cái)權(quán)”和“事權(quán)”始終未能清晰界定的背景下，由于主客觀因素的制約，帶有顛覆性意義的調(diào)整變化發(fā)生了：先是“財(cái)權(quán)”的“權(quán)”字被改為“力”字，從而修正為所謂“財(cái)力與事權(quán)相匹配”。由于財(cái)力和事權(quán)分別處于“錢”和“權(quán)”兩個(gè)不同的層面，現(xiàn)實(shí)中的操作便如同分居在不同樓層的兩個(gè)人的聯(lián)系方式，除非一個(gè)人跑到另一人的樓層，否則只能隔空喊話或借助通信手段。因而，財(cái)力與事權(quán)之間的匹配方式很難規(guī)范化。后來(lái)，又在新《預(yù)算法》的修訂中以“支出責(zé)任”替代“事權(quán)”，從而，名義上的“財(cái)力與事權(quán)相匹配”演化成了事實(shí)上的“財(cái)力與支出責(zé)任相匹配”。
問(wèn)題在于，“財(cái)力”指的是“錢”，“支出責(zé)任”無(wú)疑指的也是“錢”，由兩“權(quán)”層面上的匹配退居為兩“錢”層面上的匹配，雖可說(shuō)是迫于現(xiàn)實(shí)條件約束的一種不得已的選擇，但終歸偏離了“分稅制”軌道。在某種程度上，可說(shuō)是從分稅制財(cái)政管理體制基點(diǎn)的倒退之舉。
再如，將現(xiàn)行稅制體系中的18個(gè)稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，本是分稅制財(cái)政管理體制的一個(gè)重要基石?；诋?dāng)時(shí)的特殊背景，1994年財(cái)稅體制改革的主要注意力放在了中央稅和中央地方共享稅建設(shè)上。在此之后的調(diào)整，亦未適時(shí)實(shí)現(xiàn)主要注意力向地方稅建設(shè)的轉(zhuǎn)移。一方面，2002年的所得稅分享改革，進(jìn)一步添增了中央地方共享稅收入占全部稅收收入的比重。另一方面，始自2012年上海試點(diǎn)、2016年5月全面完成的“營(yíng)改增”，又將屬于地方唯一主體稅種的營(yíng)業(yè)稅納入了中央地方共享稅—增值稅框架之內(nèi)。
盡管如此的操作有其必要性，系事關(guān)現(xiàn)代財(cái)稅體制建設(shè)的重要步驟，且同時(shí)伴隨以相應(yīng)的財(cái)力補(bǔ)償性措施，但在以“錢”來(lái)算賬、靠“錢”來(lái)擺平的過(guò)程中，一個(gè)直接的、不可回避的結(jié)果是，地方稅體系被進(jìn)一步弱化了，唯一的地方稅主體稅種被撼動(dòng)了，地方稅收入占全部稅收收入的比重進(jìn)一步下降了。
又如，分稅制財(cái)政管理體制的另一個(gè)重要基石，是在“分事”“分稅”的基礎(chǔ)上實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理。常識(shí)告訴我們，作為一級(jí)政府財(cái)政的基本內(nèi)涵，就在于它須有相對(duì)獨(dú)立的收支管理權(quán)和相對(duì)獨(dú)立的收支平衡權(quán)。但是，這些年來(lái)，隨著中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及其在全國(guó)財(cái)政收支規(guī)模中所占比重的急劇增長(zhǎng)和擴(kuò)大，不僅地方財(cái)政可以獨(dú)立組織管理的收入規(guī)模及其在地方財(cái)政收入中的占比急劇減少和縮小，而且地方財(cái)政支出越來(lái)越大的份額依賴于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。
倘若此種格局長(zhǎng)期化，甚至于體制化，那么，多級(jí)財(cái)政國(guó)情背景下的各級(jí)地方財(cái)政，極可能因財(cái)政收支管理權(quán)和收支平衡權(quán)的長(zhǎng)期“缺位”而在事實(shí)上淪落為“打醬油財(cái)政”——給什么錢、辦什么事。或者，給多少錢、辦多少事。毋庸贅言，“打醬油財(cái)政”的本質(zhì)，同歷史上帶有“分錢制”色彩或傾向的財(cái)政管理體制安排是類似的，或相近的。
所有這些，都意味著，以“分稅制”冠名的我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理體制，其實(shí)際運(yùn)行格局走樣了，不少方面偏離了本來(lái)意義上的分稅制財(cái)政管理體制軌道。
結(jié)論3：我們?cè)谪?cái)政管理體制上所遭遇的一系列矛盾和問(wèn)題，并非出在分稅制本身，而是出在對(duì)于分稅制的貫徹不到位上?；蛘哒f(shuō)，出在分稅制的“名”與“實(shí)”不相符上。
(四)澄清并確立幾個(gè)基本認(rèn)識(shí)
說(shuō)到這里，就此澄清并確立如下幾個(gè)基本認(rèn)識(shí)顯然是非常必要的。
其一，分稅制不是分錢制。前面說(shuō)過(guò)，如同當(dāng)年農(nóng)村改革的實(shí)際內(nèi)容是改“分錢”“分物”為“分地”的道理，1994年實(shí)行“分稅制”財(cái)政管理體制的改造對(duì)象，就在于“分錢制”——無(wú)論總額分成、收入分類分成，還是財(cái)政大包干，本質(zhì)上都是分錢制。因而，在劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅的基礎(chǔ)上，讓中央和地方財(cái)政各自保持或擁有一個(gè)健全的收支體系，在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的體制條件下各過(guò)各的日子，是分稅制的基本特征之一。
其二，分級(jí)管理財(cái)政不是“打醬油財(cái)政”。如同預(yù)算單位財(cái)務(wù)和一級(jí)政府財(cái)政不是一回事的道理，在我們這樣一個(gè)大國(guó)搞分級(jí)財(cái)政管理，不能建立在根據(jù)交辦事務(wù)多少而撥付相應(yīng)資金的基礎(chǔ)上。那樣做的話，分級(jí)財(cái)政管理很可能會(huì)蛻化為預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理，或者，分級(jí)財(cái)政管理很可能會(huì)蛻化為單級(jí)財(cái)政管理。因而，按照分級(jí)財(cái)政管理的原則分別建立起中央和地方各級(jí)次的健全的財(cái)政收支體系，在分級(jí)管理的體制條件下各過(guò)各的日子，是實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理的基本前提之一。
其三，稅權(quán)不等于財(cái)權(quán)。在我們這樣一個(gè)單一制的國(guó)度，強(qiáng)調(diào)稅收立法權(quán)高度集中于中央無(wú)疑是必須的。但是，稅收立法權(quán)的高度集中絕不等于財(cái)政收支管理權(quán)不能下放給地方。相反，在堅(jiān)持稅收立法權(quán)高度集中的前提下，賦予地方政府相對(duì)獨(dú)立的組織收支、平衡收支的財(cái)政收支管理權(quán)力，不僅是實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理，而且是實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的必要條件之一。
毋庸贅言，走了樣的分稅制或偏離了本來(lái)意義的分稅制，并非是真正的分稅制財(cái)政管理體制。也毋庸贅言，只要分稅制的運(yùn)行格局走了樣，或者，只要實(shí)際運(yùn)行格局偏離了本來(lái)意義的分稅制，便肯定談不上“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。
從中央和地方財(cái)政平衡關(guān)系到財(cái)政管理體制現(xiàn)實(shí)格局，再到分稅制和分錢制的辨析，關(guān)于中央和地方財(cái)政關(guān)系的討論進(jìn)展至此，所得出的結(jié)論是令人振奮的。
結(jié)論4：只有分稅制而非其他別的什么體制安排，才是既合情、又合理，最有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的財(cái)政管理體制格局。
結(jié)論5：由“名不符實(shí)”的分稅制回歸“名實(shí)相符”的分稅制，由走了樣的分稅制回歸本來(lái)意義的分稅制，繼續(xù)沿著分稅制的道路走下去并使之趨于完善，而不是偏離這一方向甚至另辟新徑，系重塑中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的關(guān)鍵點(diǎn)和要害處。
四、堅(jiān)守本來(lái)意義的分稅制
事實(shí)上，在1994年初步確立分稅制財(cái)政管理體制框架之后，從黨的十八屆三中全會(huì)到黨的十八屆五中全會(huì)，到黨的十九大、黨的十九屆五中全會(huì)，再到黨的二十大，舉凡涉及中央和地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整的方案，均是根據(jù)“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的原則而做出的。2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》之所以重申“國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制”，2020年頒布的新《預(yù)算法實(shí)施條例》之所以對(duì)分稅制給出更明確的定義，黨的二十大之所以做出“完善轉(zhuǎn)移支付體系”的戰(zhàn)略安排，其最根本的考量就在于，分稅制最契合“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的原則，要將分稅制進(jìn)行到底。
接踵而來(lái)的問(wèn)題是，立足于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程使命任務(wù)，通向本來(lái)意義的分稅制道路該如何走?
(一)以發(fā)揮地方積極性為著力點(diǎn)和著重點(diǎn)
改革開(kāi)放40多年的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，中國(guó)經(jīng)濟(jì)之所以能走出一條持續(xù)快速增長(zhǎng)的軌跡，在很大程度上依賴于地方之間你追我趕、競(jìng)相迸發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)力。站在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程這一新的歷史起點(diǎn)上，面對(duì)世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期，需要應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)、需要解決的矛盾和問(wèn)題比以往更加錯(cuò)綜復(fù)雜，可以肯定地說(shuō)，我們比以往任何時(shí)候都更需要地方的積極性。
毋庸贅言，地方積極性的調(diào)動(dòng)和發(fā)揮須以能夠全面反映地方實(shí)情、充分考慮地方利益的中央和地方財(cái)政關(guān)系格局為前提。將地方積極性同中央和地方財(cái)政關(guān)系格局兩個(gè)方面的變化軌跡聯(lián)系起來(lái)，可以清楚地看到，以往地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，在很大程度上源于中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的合理調(diào)整和相對(duì)穩(wěn)定。倘若沒(méi)有旨在調(diào)動(dòng)地方積極性的中央和地方財(cái)政關(guān)系合理調(diào)整的推動(dòng)，倘若離開(kāi)了有利于發(fā)揮地方積極性的相對(duì)穩(wěn)定的中央和地方財(cái)政關(guān)系格局，且不說(shuō)地方積極性的有效調(diào)動(dòng)難以想象，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和質(zhì)量也絕對(duì)達(dá)不到今天這樣的程度。
同樣的道理，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家這一偉大而艱巨的事業(yè)，必須依賴于中央和地方兩個(gè)積極性，必須建立在中央和地方兩個(gè)積極性充分發(fā)揮的基礎(chǔ)之上。只有發(fā)揮兩個(gè)積極性而非一個(gè)積極性，才能極大增強(qiáng)黨和國(guó)家的生機(jī)活力，才真正契合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)屬性。認(rèn)識(shí)到地方積極性的相對(duì)缺失系現(xiàn)實(shí)中央和地方財(cái)政關(guān)系格局中的短板弱項(xiàng)，相對(duì)合理且穩(wěn)定的中央和地方財(cái)政關(guān)系格局又是激發(fā)和調(diào)動(dòng)地方積極性的重要基礎(chǔ)，在當(dāng)前的中國(guó)，中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的重塑，必須將著力點(diǎn)和著重點(diǎn)放在有利于發(fā)揮地方積極性上，聚焦于中央和地方財(cái)政關(guān)系的合理調(diào)整和相對(duì)穩(wěn)定。
這固然須從多角度、多線索謀劃和推動(dòng)，但可以立刻提出的一個(gè)基本路徑即在于，圍繞中央和地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整的行動(dòng)方案，理應(yīng)取得地方政府的廣泛認(rèn)同和積極配合，在中央和地方的有效互動(dòng)中最終形成和實(shí)施。毫無(wú)疑問(wèn)，能夠取得地方政府廣泛認(rèn)同和積極配合的行動(dòng)方案，可以在中央和地方的有效互動(dòng)中最終形成和實(shí)施的行動(dòng)方案，肯定契合“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”原則，也無(wú)疑體現(xiàn)本來(lái)意義的分稅制財(cái)政管理體制要求。
(二)牽好健全地方財(cái)政體系這個(gè)“牛鼻子”
以發(fā)揮地方積極性為著力點(diǎn)和著重點(diǎn)重塑中央和地方財(cái)政關(guān)系格局，總要有個(gè)主要矛盾和次要矛盾的區(qū)分，總要有個(gè)矛盾的主要方面和次要方面的篩選。從現(xiàn)行財(cái)政管理體制運(yùn)行中折射出的種種矛盾和問(wèn)題分析中，可以確認(rèn)，地方財(cái)政體系不健全是個(gè)躲不開(kāi)、繞不過(guò)的主要矛盾和矛盾的主要方面。所以，在涉及重塑中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的行動(dòng)中，健全地方財(cái)政體系是個(gè)非牽好不可的“牛鼻子”。
這是因?yàn)?，有別于預(yù)算單位財(cái)務(wù)，作為一級(jí)政府財(cái)政的最基本內(nèi)涵，就在于它同時(shí)擁有兩種財(cái)權(quán)：相對(duì)獨(dú)立的收支管理權(quán)和相對(duì)獨(dú)立的收支平衡權(quán)。這兩種財(cái)權(quán)，無(wú)疑要建立在健全的財(cái)政收支體系基礎(chǔ)之上。以此為標(biāo)準(zhǔn)，可以立刻發(fā)現(xiàn)，脫離了健全的收支體系支撐的地方財(cái)政，肯定是不能相對(duì)獨(dú)立的行使收支管理權(quán)和收支平衡權(quán)的地方財(cái)政，也肯定不是本來(lái)意義的分稅制財(cái)政管理體制框架中的地方財(cái)政。
健全地方財(cái)政收支體系，首當(dāng)其沖是健全地方稅體系。要以地方主體稅種建設(shè)為重點(diǎn)，著力培育地方稅源，進(jìn)而形成能夠支撐地方政府履行職能支出所需要的主要財(cái)源，適當(dāng)降低地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的依賴度。這不僅涉及到類如房地產(chǎn)稅的財(cái)產(chǎn)課稅系稅種的立法和開(kāi)征、以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體的直接稅體系建設(shè)，而且涉及到共享稅分享比例的穩(wěn)定以及共享稅同地方獨(dú)享稅種之間的關(guān)系、地方稅政管理權(quán)的擴(kuò)大。關(guān)鍵的問(wèn)題是，應(yīng)當(dāng)在穩(wěn)定稅負(fù)的前提下通過(guò)此增彼減的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，允許地方根據(jù)一定的法規(guī)和程序開(kāi)征一些地方新稅種，允許地方在一定范圍內(nèi)適當(dāng)調(diào)整相關(guān)稅種稅率及其他稅制要素。
健全地方財(cái)政收支體系，也必須健全中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度。不僅要適當(dāng)減少中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的總體規(guī)模、適當(dāng)降低其在中央財(cái)政支出和全國(guó)財(cái)政支出中的所占比重，而且，要在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化上持續(xù)發(fā)力。一方面要著力壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而相應(yīng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付，增加地方財(cái)政合理調(diào)配資金的空間和能力。另一方面，也要通過(guò)減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)，壓縮一般性轉(zhuǎn)移支付中的共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付占比，同時(shí)減少對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付使用上的限制，使其真正發(fā)揮平衡區(qū)域財(cái)力差距、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的作用。更為重要的是，無(wú)論是哪一類轉(zhuǎn)移性支付，都要納入法治化和規(guī)范化軌道，通過(guò)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法，極大增強(qiáng)其確定性和穩(wěn)定性。讓地方政府形成關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性預(yù)期，在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的理財(cái)環(huán)境中過(guò)好自己的日子。
諸如此類的事項(xiàng)還可列出許多，不過(guò)，所有這些已經(jīng)列出和尚未列出的圍繞健全地方財(cái)政體系的事項(xiàng)，可以集中于一點(diǎn)，那就是要通過(guò)健全地方財(cái)政收支體系來(lái)重塑地方政府的健全人格，并由此重塑中央和地方財(cái)政關(guān)系格局。
結(jié)論6：以有利于發(fā)揮地方積極性為著力點(diǎn)和著重點(diǎn)，由健全地方財(cái)政體系入手，是重塑“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的分稅制財(cái)政管理體制格局的必由之路。
(三)“十二字”方針：權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡
正是基于上述的種種考量，《“十四五”規(guī)劃》圍繞分稅制財(cái)政管理體制藍(lán)圖做出了總體勾畫(huà)：“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。
可以看出，作為新時(shí)代新征程分稅制財(cái)政管理體制建設(shè)藍(lán)圖的總體勾畫(huà)，中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的科學(xué)性和規(guī)范性，就集中體現(xiàn)于、具體落實(shí)于“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”這十二個(gè)字上。一個(gè)極其關(guān)鍵的問(wèn)題是，對(duì)“十二字”方針的理解和把握，要緊緊圍繞落實(shí)落地落細(xì)分稅制財(cái)政管理體制而展開(kāi)。
所謂權(quán)責(zé)清晰，就是要有清晰的中央和地方之間事權(quán)和支出責(zé)任劃分。一方面，要按照讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用、政府更好發(fā)揮作用的原則，以厘清政府與市場(chǎng)之間邊界為前提，清晰界定好作為一個(gè)整體的政府所須履行的職責(zé)(事權(quán))范圍。另一方面，將政府所須履行的職責(zé)(事權(quán))在中央和地方之間加以分解，從而明確各級(jí)政府的職責(zé)(事權(quán))范圍。在此基礎(chǔ)上，與事權(quán)相對(duì)應(yīng)，劃分各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任。
所謂財(cái)力協(xié)調(diào)，就是要形成中央和地方之間的合理財(cái)力布局。在清晰劃分事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，一方面，根據(jù)現(xiàn)行稅制體系中的各個(gè)稅種屬性，將其分別劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。另一方面，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，按稅種劃定中央和地方的收入來(lái)源。以此為基礎(chǔ)，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的格局。
所謂區(qū)域均衡，就是要穩(wěn)步提升各區(qū)域之間的基本公共服務(wù)均等化水平，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。立足于我國(guó)各區(qū)域之間發(fā)展極不平衡的現(xiàn)狀，一方面，要以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，在清晰論證基本公共服務(wù)均等化、可及性的基礎(chǔ)上，合理確定基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，要通過(guò)調(diào)整完善中央對(duì)地方的一般轉(zhuǎn)移支付辦法，將中央轉(zhuǎn)移支付的效果落實(shí)在提升各區(qū)域之間的基本公共服務(wù)均等化和可及性水平上。
如果說(shuō)中央和地方兩個(gè)積極性比較有效的調(diào)動(dòng)始自于1994年的分稅制財(cái)政管理體制改革，那么，按照“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”“十二字”方針的勾畫(huà)，繼續(xù)沿著分稅制的道路走下去并使之趨于完善，而不是偏離這一方向甚至另辟新徑，無(wú)疑是我們的當(dāng)然選擇。
結(jié)論7：瞄準(zhǔn)本來(lái)意義的“分稅制”方向，把分稅制財(cái)政管理體制改革進(jìn)行到底，是現(xiàn)代財(cái)稅體制建設(shè)不可動(dòng)搖、必須堅(jiān)守的基本目標(biāo)和行動(dòng)路線。
一言以蔽之，在建立和完善匹配全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的中央和地方財(cái)政關(guān)系格局問(wèn)題上，除了將分稅制財(cái)政管理體制進(jìn)行到底之外，我們沒(méi)有其他別的什么選擇。對(duì)此，必須抱有十分清醒的認(rèn)識(shí)。
