黨的二十大報(bào)告第四部分以加快構(gòu)建新發(fā)展格局、著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，把十八屆三中全會(huì)以來關(guān)于我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容、核心要求和改革方向做了一個(gè)整體性的表達(dá)，相關(guān)內(nèi)容在這一主題下有了全面的結(jié)構(gòu)性的表達(dá)。其中第一部分“構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”里有一個(gè)要求，要大力破除地方保護(hù)和行政壟斷。今天，我以此為題目，講一講怎么破除行政壟斷。當(dāng)然，破除行政壟斷有很多種方法和途徑，其中中國的《反壟斷法》由于它的特殊定位提供了一個(gè)有穩(wěn)定法律預(yù)期的、有穩(wěn)定執(zhí)法程序的、可量化觀察的、可依賴的路徑。

　　《反壟斷法》第五章，制止濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)，這是中國反壟斷法的特殊定位。濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行為在《反壟斷法》的框架下是是違法的、被禁止的。這里主要包括：第一類是限定或指定交易，即行政機(jī)關(guān)做出一個(gè)決定，要求某一個(gè)業(yè)務(wù)或者某一個(gè)領(lǐng)域只能由特定的經(jīng)營者來經(jīng)營，比如只能買他的東西或者用他的服務(wù);第二種是排他交易，政府機(jī)構(gòu)跟某一個(gè)特定的經(jīng)營者簽訂合同，只跟他服務(wù)或者只允許他開展業(yè)務(wù)，其他經(jīng)營者被排除在外：第三類是妨礙自由流通;第四類是行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制經(jīng)營者從事反壟斷法所禁止的壟斷行為，比如召集有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營者一起開會(huì)，然后說你們必須達(dá)成一個(gè)協(xié)議，這在反壟斷法框架下是違法的行為：第五類是行政機(jī)關(guān)不得制定含有排除限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的文件或者政策規(guī)定。

　　有資料顯示，《反壟斷法》頒布實(shí)施以來，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查并且建議有關(guān)行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)予以糾正、有較完整資料的案件有220余件。通過分析，這些案件具有一些較為明顯的性特征。

　　一是行政層級(jí)越低限制競(jìng)爭(zhēng)問題越多。以省級(jí)部門、市級(jí)部門、縣級(jí)部門及其他主體劃分,可以看出，“十三五”期間、2019年、2020年、2021年，層級(jí)越高案件越來越少、呈明顯下降趨勢(shì)的特征，而層級(jí)低的機(jī)關(guān)案件越來越多、呈明顯上升的趨勢(shì)，其中縣級(jí)部門的問題更多。當(dāng)然，我國有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)、333個(gè)市級(jí)行政區(qū)、2843個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，如果參考這個(gè)比例，各級(jí)行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)問題的比例值得更進(jìn)一步的研究。我們的總體判斷是，層級(jí)越高的文件越原則，涉及市場(chǎng)主體的具體競(jìng)爭(zhēng)越少，問題出現(xiàn)問題的情況也就越少，而層級(jí)越低的文件其內(nèi)容越具體，更多地涉及市場(chǎng)主體的具體競(jìng)爭(zhēng)，就越有可能出現(xiàn)問題。

　　二是在各行為種類中，比如限定交易、排他交易、妨礙自由流通及其他，限定交易比例最高，限定交易是最能夠被大家所理解的，它規(guī)定只能跟誰做生意，這是一個(gè)非常排除限制競(jìng)爭(zhēng)的，它的比例居然這么高。我們分析可能是因?yàn)檫@種方式對(duì)行政機(jī)關(guān)來講簡(jiǎn)便高效。同時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，直接限定交易與競(jìng)爭(zhēng)形式下的如果實(shí)現(xiàn)路徑不同，直接限定它是更容易的，比如通過招標(biāo)或通過競(jìng)標(biāo)、采購形式，比例就會(huì)下降，行政行為濫用直接去指定交易、限定交易的行為更容易被發(fā)現(xiàn)、被捕捉到。

　　三是濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的持續(xù)時(shí)間呈縮短趨勢(shì)?！斗磯艛喾ā酚?007年頒布，2008年開始實(shí)行?！斗磯艛喾ā穭倢?shí)施時(shí)，對(duì)濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的糾正非常困難，面臨很多困難，特別是行政機(jī)關(guān)的不理解。隨著《反壟斷法》在我國發(fā)揮著越來越大的作用，對(duì)濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)的糾正得到更多的認(rèn)可和共識(shí)。我們做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，按照從發(fā)文件到最后被糾正的時(shí)間來算，以24個(gè)月為標(biāo)準(zhǔn)，24個(gè)月以上的案件占30%(其中48個(gè)月以上的17%)，24個(gè)月以下的是70%(其中6個(gè)月以下的占43%， 12個(gè)月以下的61%)。 數(shù)據(jù)顯示，從2008年到現(xiàn)在，我們看到越來越多的案件時(shí)間是呈縮短的趨勢(shì)。

　　以國家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的典型案例為例。某市轄區(qū)發(fā)了一個(gè)礦區(qū)拍賣的廣告，要求競(jìng)買人必須具備下列條件：獨(dú)立法人資格的國有或國有控股企業(yè)，實(shí)繳注冊(cè)資金2億以上，承諾在該區(qū)投資30億元的工業(yè)園區(qū)，必須辦本市任何銀行的履約保函。從《反壟斷法》的角度看，作為行政機(jī)關(guān)，沒有法律法規(guī)規(guī)定， 對(duì)競(jìng)買人做出這些限制，實(shí)際上限制了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，是被禁止的違法行為。因此，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建議其上級(jí)機(jī)關(guān)予以了糾正。由于很多行政機(jī)關(guān)對(duì)《反壟斷法》的有關(guān)規(guī)定不熟悉、不理解，導(dǎo)致這種情況較為普遍。再如，一個(gè)市轄區(qū)征集小規(guī)模工程承包企業(yè)候選名單，進(jìn)入名單以后才能做市政府、區(qū)政府的有關(guān)工程。進(jìn)入候選名單的條件是企業(yè)注冊(cè)地必須是在本地，違反了《反壟斷法》的規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建議其上級(jí)機(jī)關(guān)予以了糾正。在實(shí)際工作中，不少行政機(jī)關(guān)覺得這么做很正常，但實(shí)際上違法了《反壟斷法》的規(guī)定。因此，這些行為如果能夠逐步地自覺地糾正、主動(dòng)糾正，或被動(dòng)糾正，它對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的壓制被消除，競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)激發(fā)出來，就會(huì)發(fā)揮市場(chǎng)活力。

　　產(chǎn)生濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的原因，有幾個(gè)方面。一是政府、市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的界限不清。尤其是我國還處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段，各級(jí)政府不僅是市場(chǎng)規(guī)則的制定者和維護(hù)者，也是重要的參與者，很多地方政府是類經(jīng)濟(jì)體，在完成管理目標(biāo)的同時(shí)，還會(huì)考慮要為當(dāng)?shù)孬@得更多的直接經(jīng)濟(jì)收入。二是對(duì)管制領(lǐng)域的監(jiān)管不到位。在管制領(lǐng)域，很多環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)是可以競(jìng)爭(zhēng)的，但往往因?yàn)閷?duì)不可競(jìng)爭(zhēng)部分的監(jiān)管不到位，讓可競(jìng)爭(zhēng)的部分也變得不可競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致整個(gè)領(lǐng)域的效率下降。這需要通過加強(qiáng)監(jiān)管和改革來解決。三是競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位尚未確立。中央從2015、2016年開始提出要逐步確立和強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，此后中央在多次重申這一要求，競(jìng)爭(zhēng)政策也開始在我國經(jīng)濟(jì)政策體系中的發(fā)揮作用，但距離競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位還有差距，競(jìng)爭(zhēng)政策的從基礎(chǔ)地位實(shí)際上沒真正確立。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的限制非常廣泛，產(chǎn)業(yè)政策的泛化和碎片化，導(dǎo)致各種排除限制競(jìng)爭(zhēng)問題的存在。四是關(guān)鍵領(lǐng)域改革不到位。主要是財(cái)政政策、區(qū)域政策以及對(duì)地方的考核政策等，導(dǎo)致地方保護(hù)，進(jìn)而不利于全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。毫無疑問，地方保護(hù)本質(zhì)是來自于地方政府作為一個(gè)類經(jīng)濟(jì)面臨競(jìng)爭(zhēng)時(shí)的選擇，其中既有經(jīng)濟(jì)利益上的考慮，也有政府政績上的訴求。在確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的今天，應(yīng)該思考我們需要什么樣的區(qū)域政策，需要什么樣的地方利益的表達(dá)政策，才能夠在尊重競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的前提下，使地方保護(hù)、區(qū)域間的差距，都能夠得到糾正和改善?？傮w來講，我們還是要以尊重競(jìng)爭(zhēng)政策為基本前提，如果做不到改進(jìn)的話，至少要避免問題的加劇，逐步讓這種情況得到改善。