浙江溫州龍港是國家新世紀以來第一個由鎮(zhèn)改市的新型城市。兩年來，按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的基本思路，龍港推出了一系列創(chuàng)新舉措。作為新世紀以來國家第一個由鎮(zhèn)改市的新生城市，龍港的探索體現(xiàn)了開拓和示范的有機統(tǒng)一，具有特殊的價值;與此同時，基于實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展和引領(lǐng)外部科學建設的要求，下一步的探索應當遵循規(guī)律特性、把握客觀實際，堅持正確的方向與道路。

　　龍港改革的主要價值

　　綜合而言，龍港改革的價值主要涉及到兩個方面，一方面是城市結(jié)構(gòu)的優(yōu)化;另一方面是城市的治理。這兩個方面，都關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化發(fā)展大局和國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局。

　　從城市結(jié)構(gòu)來說，我國新型城鎮(zhèn)化的基本取向是以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展。但需要進一步探討的是，應以何種規(guī)模的城市作為城市發(fā)展的主體，而建立城市是否應設立一定的門檻?這不是一般的理論問題，它與基本國情、城市可持續(xù)發(fā)展、城市運行活力與競爭力等實際問題緊緊聯(lián)系在一起?？傮w上看，我國應把做實做強中小城市作為推動城市發(fā)展或新型城鎮(zhèn)化的基本導向，這是基于我國人多地少、國土面積相對狹小、地區(qū)發(fā)展很不平衡等基本狀況，基于目前大城市、特大城市和超大城市為數(shù)不少、且相當一部分存在較為嚴重的城市病、綜合性運行風險較高等現(xiàn)實矛盾所做的理性選擇，也是基于中小城市根基扎實、機制靈活及且連軸串帶，有利于引領(lǐng)支撐城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展等諸多好處所做的務實考量。相應的，我國應該嚴格控制特大城市和超大城市的數(shù)量。以做實做強中小城市為導向，并不意味著中小城市就可以盲目無序的發(fā)展。城市發(fā)展受客觀規(guī)律約束，有自身的基準和守則，并非是一個隨心所欲、恣意妄為的過程。中小城市作為我國城市的第一階層，基礎是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)最終能否發(fā)展成為中小城市，需要具備必要的條件，亦即需要越過必要的建設門檻。

　　從城市治理來說，新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于實現(xiàn)城市的可持續(xù)運轉(zhuǎn)和城市人民高品質(zhì)生活，無論城市規(guī)模如何，概莫例外都應以此為目標。達此目的路徑在于對城市進實施科學有效的治理，而這樣的治理，基于對社會整體和城市特征的一體把握，對歷史、現(xiàn)實與未來的有機統(tǒng)籌，對一般規(guī)律和具體實際的合理權(quán)衡，對涉及運行狀況與實際效果的各種關(guān)鍵因素的綜合協(xié)調(diào)。一個城市的治理狀況，既可從關(guān)乎全局的重要指標和重大事件中反映出來，也可以從涉及生產(chǎn)生活的具體操作和細微事項中體驗得到。不良的治理很容易導致一座城市陷入衰敗與困頓。而基于持續(xù)發(fā)展和日益增長的需求而言，城市治理只有更好、沒有最好。

　　無論是在城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化還是城市有效治理方面，作為改革的先行者和發(fā)展的“模范生”，龍港的探索都為全國提供了有益的經(jīng)驗與路徑，具有引領(lǐng)和示范的價值。

　　(一)樹立了撤鎮(zhèn)設市的基本標準。龍港成為新世紀“鎮(zhèn)改市”的第一地，其基礎是良好的發(fā)展。改革初期，溫州成為全國依托民營經(jīng)濟、商品經(jīng)濟促進經(jīng)濟發(fā)展的典范，形成了負有盛名的“溫州模式”，而龍港是溫州模式重要的發(fā)祥地。1983年10月建鎮(zhèn)后，通過持續(xù)改革創(chuàng)新、經(jīng)濟社會發(fā)展不斷邁上新臺階，實現(xiàn)了從小漁村到農(nóng)民城、到產(chǎn)業(yè)城、再到新型城市的跨越。而今，龍港經(jīng)濟社會發(fā)展多項措施大幅躍升，位居溫州的前列。鎮(zhèn)改市不能率性而為、自行其是，也不能不重品位、湊合對付。龍港的探索表明，一定體量的經(jīng)濟規(guī)模、一定程度的產(chǎn)業(yè)與人口的聚集、較強的區(qū)域輻射能力、較好的社會治理水平等都是鎮(zhèn)改市應當具備的基本條件或進入的門檻。我們需要的真正具備了必要素質(zhì)和基本元素的真城市，而不要既缺形象又無實力的“偽”城市。

　　(二)提供了“大部制”改革的獨特范式。機構(gòu)臃腫、職能重疊和政出多門、相互掣阻是我國行政管理體制的痼疾，推行“大部制”成為機構(gòu)改革乃至整個行政管理體制改革的一個重大舉措。“大部制”在一些地方尤其是開發(fā)區(qū)、新區(qū)等的建設中做過不同形式的嘗試，并非龍港首創(chuàng)，但借助勾畫新圖之機，龍港把“大部制”改革置放到了更加重要的位置，采取的力度也非同一般。龍港新的制度體系的“四梁八柱”以“大部制、扁平化、低成本、高效率”為導向全面重塑，其中“大部制”改革成為了整個改革的核心環(huán)節(jié)和其它改革的基礎環(huán)節(jié)。在做好職能匹配、上下對接的前提下，龍港將原有的41個部門合并調(diào)整為15個“大部門”，黨政機構(gòu)數(shù)量和人員較同類縣(市、區(qū))縮減60%。這一改革，大幅降低了管理成本，顯著提高了治理效率，也有力促進了政府向更加有為的方向轉(zhuǎn)變，為全局層面解決相互難題提供了積極而富有價值的經(jīng)驗。

　　(三)創(chuàng)新了城鄉(xiāng)一體發(fā)展的實現(xiàn)路徑。城鄉(xiāng)混合、城村相間是我國城市的一個重要特征。實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、一體發(fā)展是推動城市發(fā)展的重要內(nèi)容。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一般思路是促進城鄉(xiāng)聯(lián)動，即通過農(nóng)村土地制度、城市戶籍制度等改革，推動農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移和城市要素進入農(nóng)村，促進城鄉(xiāng)要素市場公平交易和基礎設施建設、公共服務提升、生態(tài)環(huán)境保護等的城鄉(xiāng)協(xié)同規(guī)劃、一體展開。龍港的改革采取了不同的方式。龍港的基礎是一個小漁村，農(nóng)村特征顯著，城鄉(xiāng)一體發(fā)展任務繁重。以過去數(shù)十年經(jīng)濟社會快速發(fā)展為基礎和依托，利用鎮(zhèn)改市之契機，龍港大力推進扁平化改革，并依托于此取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將全部33個行政村改轉(zhuǎn)為102個社區(qū)，實行全部農(nóng)村社區(qū)化、全部農(nóng)民市民化。龍港的這種探索，為推進城鄉(xiāng)一體化提供了新的路徑。我國情況千差萬別，不能拘泥于一種做法，龍港的做法固然有著特殊的背景和條件，但對不少地方是適宜和可借鑒的。

　　(四)創(chuàng)造了小城鎮(zhèn)基層治理的新模式?；鶎又卫硎且磺猩鐣卫淼亩丝?，或者說是社會治理的基礎，而基層治理的關(guān)鍵是小城鎮(zhèn)基層治理。在國家治理體系中，夯實基層治理基礎，特別是優(yōu)化小城鎮(zhèn)基層治理，具有立根固本的作用，但這也一直是治理中的一個難題。龍港結(jié)合推進新型城鎮(zhèn)化改革試點，積極探索基層治理的新模式，其亮點有二：一是按照“政府可轉(zhuǎn)移、社會力量可承接”的原則，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、市場組織等社會力量作用，努力打造“多元共治”的格局;二是實行“服務綜合體+模塊化服務+網(wǎng)格化管理”一體聯(lián)動的運行機制，建立起貼近需求、遍及各處、細致周到、智能高效的治理與服務體系。龍港的探索，為優(yōu)化城鎮(zhèn)基層治理模式，推進縣城治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有益的經(jīng)驗。

　　龍港改革的推進方向

　　龍港的探索剛剛起步，擺在面前的任務還十分繁重;龍港的探索不僅是體制機制的創(chuàng)新，而且是經(jīng)濟社會發(fā)展格局的全面重塑;龍港的探索旨在為國家探路、為改革攻堅，關(guān)乎大局，如此等等，都要求龍港在未來的改革中審時度勢、把握關(guān)鍵、統(tǒng)籌兼顧，高質(zhì)量的走好每一步。“伴改革而生、伴改革而長”是龍港特有的品質(zhì)，龍港應抓住國家新型城鎮(zhèn)化綜合改革試驗這一機遇，立足于解決自身存在的問題和為全局探索經(jīng)驗與范式，積極開拓、大膽創(chuàng)新，全力打造活力迸涌的現(xiàn)代化城市，使人民持續(xù)享有品質(zhì)不斷提升的城市生活。

　　作為改革方向，龍港應著力深化如下方面的改革探索：

　　(一)深化“大部制”改革、建立起“精”且“能”的管理體制。“大部制”改革不簡單是減少機構(gòu)，更重要的是消除行政分割、職能交叉，提高政府管理能效，即實現(xiàn)“精”與“能”的有機統(tǒng)一。從目前運作實際和面臨環(huán)境看，推進“大部制”改革要進一步化解一些突出矛盾。一是實現(xiàn)與外部的無縫對接。處理好“一對多”的關(guān)系，使上面賦予的職責或下達的任務能夠圓滿承接、及時履行;二是實現(xiàn)部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動。在職能高度集中，部門擁有多方面的權(quán)力的情形下，應當通過有效的舉措，促進部門決策公正合理、部門間運作相互補充、合理制約和高效協(xié)同;三是實現(xiàn)領(lǐng)導干部和工作人員與相互關(guān)職責間在能力精力上堅實匹配。人少事多、一崗多職的現(xiàn)實，不僅會造成干部分身無術(shù)、疲于應付，也會因涉域廣泛帶來工作能力上的困乏，這必定影響到工作的及時承接和高質(zhì)量處置。深化大部制改革，應當結(jié)合部門的整合進一步優(yōu)化職能，準確界定分工;應當建立部門間重大事項的評估協(xié)商機制和運作規(guī)范，確保決策的公正性與科學性;應當加強部門內(nèi)部協(xié)同或聯(lián)合辦件機制，通過力量整合提高決策水平;更應當強化部門素質(zhì)培訓，夯實知識結(jié)構(gòu)，增強“一對多”的辦事能力。

　　(二)深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，建立起“實”且“特”的產(chǎn)業(yè)體系。產(chǎn)業(yè)是城市的基本支撐，產(chǎn)業(yè)興則城市立。龍港得以進行鎮(zhèn)改市的一個重要因素是由產(chǎn)業(yè)的壯大帶來的經(jīng)濟實力的增強，用龍港人自已的話說，是通過改革使“農(nóng)民城”變成了“產(chǎn)業(yè)城”。而要建設持續(xù)充滿活力和滿足人民高品質(zhì)生活需要的幸福宜居城市，仍然要進一步做優(yōu)做強產(chǎn)業(yè)。發(fā)展產(chǎn)業(yè)的核心是實現(xiàn)“實”和“特”的結(jié)合。要把握時代需求和市場需要，從自身實際出發(fā)，堅定不移的發(fā)展實體經(jīng)濟，特別要優(yōu)化提升傳統(tǒng)制造業(yè)和培育發(fā)展先進制造業(yè)。圍繞實體產(chǎn)業(yè)拓展各類服務產(chǎn)業(yè)。從基礎能力把握和形成區(qū)域競爭力的要求出發(fā)，縣域經(jīng)濟不宜面面俱到。在堅持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、一體發(fā)展的前提下，龍港應立足發(fā)揮比較優(yōu)勢、著力做強做優(yōu)幾個特色產(chǎn)業(yè)。在謀劃戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，絕不可貪大求廣、盲目攀高求新。在當前，要特別注重通過產(chǎn)業(yè)基礎再造和產(chǎn)業(yè)鏈提升，推動印刷包裝、新型材料、綠色紡織等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向更大規(guī)模、更高水平拓展，同時依托平臺支撐，做精做強新能源裝備、醫(yī)衛(wèi)材料、通用機械等新興產(chǎn)業(yè)。

　　(三)深化“二元結(jié)構(gòu)”體制改革，建立起“同”且“融”的城鄉(xiāng)格局。城鄉(xiāng)一體發(fā)展狀況，決定著城市發(fā)展的水平和人民生活的品質(zhì)。城鄉(xiāng)分割嚴重的城市不是真正意義上的城市，也難以實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。龍港應把推進城鄉(xiāng)一體發(fā)展放到下一步城市建設的突出位置。目前，龍港已通過社區(qū)化改造，構(gòu)筑了全域城市化、就地市民化的態(tài)勢，但這種轉(zhuǎn)變主要還是形式上的，要回過身來扎實做好基礎性工作，而最為關(guān)鍵的是徹底消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的全面同、融。要解決制度平等問題，核心是同權(quán)、同等、同治，即新老市民在就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、居住、流動、補償、享受公共服務等方面具有完全全平等的機會與權(quán)利，城鄉(xiāng)要素依同等規(guī)則公平交換、自由流動，對原農(nóng)村和城區(qū)和各項重大建設統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一建設和一體治理。還要促進深度融合發(fā)展，以制度建設為基礎，通過教育引導、公益活動促進、親情培育等多種手段，促進思想共通、情感共融，實現(xiàn)相互尊重、相互認同、相互促進。

　　(四)深化治理體系改革，建立起“美”且“悅”的城市品貌。一個城市最具魅力和最能打動人心的特質(zhì)是美，因此“美”應作為城市建設的重要出發(fā)點;一個城市最為亢奮和持久的動力來自于“悅”，即廣大市民從城市發(fā)展中持續(xù)增強的舒適感、獲得感和自豪感，因此“悅”應成為城市建設的根本落腳點。龍港應以“美”“悅”一體為指向，深化治理體系改革，建設幸福安瀾之城。要嚴控城市規(guī)模，促進集約發(fā)展。龍港要把做實做強作為城市發(fā)展的指向，明確做大城市空間規(guī)模不是城市建設的選項，切實采取強有力措施，抑制城市規(guī)模攤大餅式的擴展;要統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活和生態(tài)需要，把握發(fā)展、保護和安全的要求，優(yōu)化城市格局、提升城市品質(zhì)、改善城市空間布局和建筑構(gòu)架;要進一步完善“多元共治”、“多措并舉”的治理模式，加強改革措施集成，提高治理質(zhì)量和服務效率;要放手發(fā)展百姓經(jīng)濟，包括發(fā)展鄰邊貼角的“地攤經(jīng)濟”、早午晚一體的“全天候經(jīng)濟”、拾遺補缺的“雪碳經(jīng)濟”等，提高人民群眾發(fā)展城市經(jīng)濟的參與度和創(chuàng)新力，夯實城市活躍發(fā)展的社會基礎;要積極推行智能化、數(shù)字化治理，加速政府服務的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提高社會治理的柔韌度和效率性。(范恒山，著名經(jīng)濟學家、國家發(fā)改委原副秘書長)