【編者按】：2015年11月28日， “全面深化改革加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化--中國(guó)改革(2015)年會(huì)暨農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革高層研討會(huì)”在四川省內(nèi)江市舉行。本文是國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬教授的演講全文，未經(jīng)演講者審定。

　　國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬

　　國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)村問(wèn)題的研究，實(shí)際上分為不同的流派，有的流派偏市場(chǎng)化程度多一點(diǎn)，有的主張對(duì)農(nóng)村更多考慮保護(hù)和城市適當(dāng)分離。對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的解決，我的觀點(diǎn)是，在工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化和全球化的潮流當(dāng)中謀求三種問(wèn)題的解決。

　　農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)質(zhì)，實(shí)際上是激活農(nóng)村的土地要素。激活不是目的，流轉(zhuǎn)才是目的。在流轉(zhuǎn)當(dāng)中得到價(jià)值發(fā)現(xiàn)，在流轉(zhuǎn)當(dāng)中讓農(nóng)民得到收益，這才是基本目的。

　　土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的過(guò)程當(dāng)中，需要很多輔助的條件。其一、和土地相關(guān)的人的問(wèn)題。農(nóng)村向城市輸送要素，輸送資源，不同時(shí)期以不同方式呈現(xiàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代是通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格輸送，改革開(kāi)放之初是農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的輸送?；剡^(guò)頭看，農(nóng)村的問(wèn)題怎么解決?我的基本觀點(diǎn)是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過(guò)程當(dāng)中解決問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題是城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)問(wèn)題。

　　我第一次接觸城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)大概是02年左右。這么多年下來(lái)，還是這種情況。農(nóng)村的人口向城市流動(dòng)，相當(dāng)于給城市貢獻(xiàn)勞動(dòng)要素。另一方面，城市里面的資金、人力等下鄉(xiāng)，目前受到的阻礙比較多。我的基本觀點(diǎn)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化是很重要的，農(nóng)民工市民化的成本沒(méi)有我們想象的那么高。后來(lái)農(nóng)民工市民化在全國(guó)上下得到高度重視，各地出了很多意見(jiàn)。包括前兩年我們要解決兩個(gè)1億人的問(wèn)題，其中便有1億農(nóng)民工進(jìn)城落戶(hù)的問(wèn)題。農(nóng)民工現(xiàn)在是 2.7億人，新的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在不斷產(chǎn)生，規(guī)模是每年兩千多萬(wàn)。在這種情況下，按照每年幾千萬(wàn)人的速度，解決農(nóng)民工市民化的問(wèn)題基本上沒(méi)有希望。

　　問(wèn)題出在什么地方?市民化的問(wèn)題，戶(hù)籍的問(wèn)題，最后是基本公共服務(wù)的問(wèn)題。如果從基本公共服務(wù)破題的話(huà)，這個(gè)問(wèn)題可能會(huì)自然化解。這是在這個(gè)問(wèn)題上我的基本觀點(diǎn)。

　　農(nóng)民工市民化靠個(gè)別地方解決，靠每年幾千萬(wàn)的速度沒(méi)有希望。我認(rèn)為，解決的根本之策在于推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。城市工商資本下鄉(xiāng)對(duì)脆弱的農(nóng)村、農(nóng)民沖擊很大。如果城市工商資本要下鄉(xiāng)，前提條件是必須要推進(jìn)基本公共服務(wù)的一體化。

　　當(dāng)前城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化到底有什么問(wèn)題，總的來(lái)講有這幾條。一是城鄉(xiāng)二元分割體制尚未清除。這個(gè)制度破題進(jìn)展很緩慢，以戶(hù)籍制度為例大家有切身感受。第二城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度碎片化和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題。我們本來(lái)就是按照屬地的方式處理我們的社會(huì)保障和基本公共服務(wù)的問(wèn)題。第三中央和地方之間在基本公共服務(wù)方面的相關(guān)事權(quán)、支出責(zé)任沒(méi)有劃清。財(cái)稅改革推進(jìn)的方向，把一些基本公共服務(wù)，社保的事權(quán)要上收，現(xiàn)在看到的情況是進(jìn)展很緩慢。第四整體推進(jìn)和地方試點(diǎn)之間的矛盾。我們知道在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中，原則上兩個(gè)省作為新型城鎮(zhèn)化的試點(diǎn)。試點(diǎn)的若干項(xiàng)內(nèi)容當(dāng)中，其中有一項(xiàng)，就是農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口掛鉤的事。我對(duì)這兩個(gè)省的改革方案做過(guò)認(rèn)真分析。我發(fā)現(xiàn)，這兩個(gè)省在這條的改革上沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作。同時(shí)我注意到，凡是講到農(nóng)民工市民化的問(wèn)題上的時(shí)候，如果地方先行先試，往往最后也是不成功的。這個(gè)問(wèn)題清楚的說(shuō)明，我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展到今天，有一些事權(quán)、有一些責(zé)任確實(shí)不是靠一個(gè)地方的創(chuàng)新可以完成的。

　　我們要重視基層經(jīng)驗(yàn)，要重視自下而上的改革，這點(diǎn)我完全同意。但與此同時(shí)，自上而下的頂層設(shè)計(jì)，特別是涉及到人員流動(dòng)，資本流動(dòng)，統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的要素，如果不做頂層設(shè)計(jì)，地方的探索一定會(huì)走不下去的。農(nóng)民工市民化就是這樣的情況。

　　另一方面，我們談到要給予農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移一些福利、基本公共服務(wù)時(shí)，有一種說(shuō)法是，剛性支出可能會(huì)造成未來(lái)嚴(yán)重的問(wèn)題。我的觀點(diǎn)是，我們對(duì)于農(nóng)民工、對(duì)農(nóng)民給予的社會(huì)保障不是多了而是少了。有輿論說(shuō)，福利一旦給出去就是剛性，剛性以后非常難調(diào)整，未來(lái)可能會(huì)帶來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，甚至帶來(lái)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而且有人把它和中等收入陷阱這個(gè)問(wèn)題連接起來(lái)看。在這個(gè)問(wèn)題上，我覺(jué)得核心不是在于做不做，核心是按什么標(biāo)準(zhǔn)和方式去做。在這個(gè)角度上講，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，保證財(cái)政可持續(xù)，為經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)的原則上逐步推進(jìn)，特別是為經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，夯實(shí)基礎(chǔ)。

　　十三五期間，我們面臨的風(fēng)險(xiǎn)之一是新生的一代農(nóng)民工對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的要求。如果政府這方面不能滿(mǎn)足他們的要求，和他的期望落差越來(lái)越大，未來(lái)我們社會(huì)將醞釀重大的風(fēng)險(xiǎn)。顯然大家對(duì)此已經(jīng)有很多感知。

　　在這種情況下，基本公共服務(wù)一體化必須要做，而且這是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的制度保障。沒(méi)有這個(gè)保障作為支持，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革最后可能也會(huì)遇到難以回避的問(wèn)題?；竟卜?wù)分層次分階段完成，第一層次著重解決通常說(shuō)的四有，在這個(gè)基礎(chǔ)上，往上擴(kuò)展，公共文化、基本社會(huì)服務(wù)、生育支持等。

　　第二條，要建立基本公共服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是指最低標(biāo)，國(guó)土上所有的國(guó)民都可以享受的最低標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是中央財(cái)政拿錢(qián)保證的。

　　第三推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度銜接和并軌。這方面，十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》當(dāng)中講得很清楚。但是，其實(shí)改革的速度非常緩慢。我注意到，今年以來(lái)這個(gè)步子有突然加快的跡象。第一是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的并軌問(wèn)題。最近關(guān)于這方面的內(nèi)容有推進(jìn)?？傮w來(lái)講，在十三五期間，如果能把基本公共服務(wù)方面的制度銜接和并軌這個(gè)事情做出大致的模樣就很好了。

　　第四社會(huì)保障事權(quán)劃分的問(wèn)題，要明確中央和地方的事權(quán)。中央政府要承擔(dān)主要資金責(zé)任，地方政府要負(fù)責(zé)管理營(yíng)運(yùn)。這是我一貫主張的。講到事權(quán)和責(zé)任劃分問(wèn)題上，我一貫非常反對(duì)使用屬地化的方式對(duì)事權(quán)做一個(gè)簡(jiǎn)單化的概括。因?yàn)檫@其中只要涉及到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下資本流動(dòng)、人員流動(dòng)、要素流動(dòng)，涉及到統(tǒng)一市場(chǎng)的東西，就不可能是屬地化的。主要由中央政府承擔(dān)，但是地方政府要承擔(dān)管理營(yíng)運(yùn)的責(zé)任。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，會(huì)形成一整套，而且是分門(mén)別類(lèi)的的形成一套運(yùn)營(yíng)機(jī)制。這個(gè)機(jī)制的形成和運(yùn)行也是一篇大文章。

　　強(qiáng)化省級(jí)政府的轄區(qū)責(zé)任，允許區(qū)域差異。省這一級(jí)要對(duì)下面的市縣承擔(dān)轄區(qū)責(zé)任。比如四川省的范圍內(nèi)，區(qū)域差異不能太大，這個(gè)范圍應(yīng)該是均等的差異。比如在廣東省范圍內(nèi)，省政府要承擔(dān)轄區(qū)責(zé)任，對(duì)下面基本公共服務(wù)的提供和運(yùn)行提供資金支持和其他方面的支持。

　　社會(huì)保障全國(guó)統(tǒng)籌要有時(shí)間表和路線(xiàn)圖。隨著延遲退休的提出，全面放開(kāi)二孩，勞動(dòng)力減少以后，對(duì)中國(guó)社保體系造成新的沖擊。社保本身要維持運(yùn)轉(zhuǎn)，必須上升到全國(guó)統(tǒng)籌的層面。

　　下一個(gè)20年完善基本公共服務(wù)的運(yùn)行體系，這些運(yùn)行體系里面非常復(fù)雜，涉及到基本公共服務(wù)的運(yùn)行、管理多元化等等一系列的問(wèn)題?；竟卜?wù)城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是相匹配的體系，沒(méi)有它的支持，很可能農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革要拖后腿。