【編者按】：2018年1月13日，中國改革(2017)年會暨深改五周年高層研討會在北京舉行。本文是國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文的演講內(nèi)容，未經(jīng)演講者審核。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長　常紀(jì)文

　　過去五年的輝煌成績與時代背景、改革邏輯

　　黨的十七大把生態(tài)文明建設(shè)納入全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)體系，黨的十八大建立了將生態(tài)文明納入“五位一體”的大格局。自此，生態(tài)文明建設(shè)正式進入經(jīng)濟和社會發(fā)展的主戰(zhàn)場。黨的十八屆三中全會啟動了生態(tài)文明體制改革，盡管面臨環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)，但在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，生態(tài)文明觀已經(jīng)建立，生態(tài)文明理論已經(jīng)體系化，資源節(jié)約、環(huán)境優(yōu)化等生態(tài)文明制度體系的四梁八柱基本建立，成效不斷顯現(xiàn)，生態(tài)文明新時代基本來臨。

　　在體制改革方面，加強了監(jiān)測、監(jiān)察和區(qū)域環(huán)境監(jiān)管體制改革。在綜合性體制改革方面，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)檢測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》。在監(jiān)測體制改革方面，國務(wù)院辦公廳專門出臺了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》、《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測體制改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》。在流域監(jiān)管方面，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于全面推進河長制的意見》。在自然資源資產(chǎn)管理方面，中央深改組通過了《跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)試點方案》。在司法體制方面，2014年修改的《環(huán)境保護法》建立了環(huán)境民事公益訴訟制度。2015年全國人大常委會通過了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》。最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，改革成果經(jīng)梳理總結(jié)后，于2017年被《民事訴訟法》《行政訴訟法》確認(rèn)。

　　在規(guī)劃和行動部署方面，環(huán)境污染防治既要有歷史緊迫感，也要有必要的歷史耐?；诖?，國務(wù)院于2013年9月發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》，于2015年4月發(fā)布《水污染防治行動計劃》，2016年6月發(fā)布《土壤污染治理防治行動計劃》，既部署了近幾年來要完成的迫切任務(wù)，也提出了2020年、2030年乃至2050年的專項環(huán)境保護目標(biāo)。為了做好“十三五”的生態(tài)文明建設(shè)工作，全國人大于2016年3月通過《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年發(fā)展規(guī)劃綱要》，國務(wù)院于2016年11月發(fā)布《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》。這些規(guī)劃和行動計劃既有規(guī)劃安排，也有行動部署和責(zé)任追究措施，融規(guī)劃與法規(guī)性文件于一體，是新時代的政策和法規(guī)創(chuàng)新。此外，還有《關(guān)于開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》、《生活垃圾分類收集制度實施方案》等實施方案和改革文件。

　　這些改革文件層次清晰，涉及環(huán)境許可、環(huán)境金融、環(huán)境產(chǎn)權(quán)、生態(tài)修復(fù)、自然保全、生活方式、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境審計、環(huán)境責(zé)任等領(lǐng)域。覆蓋全面，以問題為導(dǎo)向，構(gòu)建了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境保護國家治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效考核和責(zé)任追究等八項制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。各界普遍認(rèn)為，生態(tài)文件制度體系的四梁八柱已經(jīng)基本建立。

　　這些成就的取得有其時代背景和改革邏輯。時代背景是，黨的十八大至2035年，中國仍然是不斷發(fā)展的轉(zhuǎn)型期。這個轉(zhuǎn)型期就是最佳的生態(tài)文明體制改革窗口期，不容錯失。改革的邏輯是建立了系統(tǒng)的生態(tài)文明理論，通過灌輸、自發(fā)到自信、自覺，培育生態(tài)文明理念;通過打擊監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，保證環(huán)境與發(fā)展決策及生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價與考核的真實性;通過環(huán)境保護黨政同責(zé)，以及與之配套的區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價與考核、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、中央環(huán)保督查等機制，走出環(huán)保監(jiān)管監(jiān)察不力的困境;通過信息公開、公眾參與和司法介入來促進各方面參與環(huán)境共治，使環(huán)境保護真正進入“五位一體”的大格局，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護進入良性互動的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

　　生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)存的一些問題

　　一是各區(qū)域生態(tài)文明理念的樹立存在兩極分化的現(xiàn)象。地方推動生態(tài)文明體制改革和生態(tài)文明建設(shè)的進展情況，與態(tài)度和能力有關(guān)。在浙江、上海、北京、江蘇、廣東、福建等發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟技術(shù)能力整體偏強。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，生態(tài)文明的理念正進入自信和自覺階段，而在欠發(fā)達的中西部地區(qū)，如湖北西部和甘肅等地的一些市縣，經(jīng)濟技術(shù)能力整體偏弱，一些地方對生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識不到位，生態(tài)文明的發(fā)展仍然處于灌輸和自發(fā)階段。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在公開場合大講特講環(huán)境保護，背后則大力推行區(qū)域經(jīng)濟排名，環(huán)境保護的工作動力主要來源是對嚴(yán)肅問責(zé)的忌憚。有的落后地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部甚至私下指出，在落后地區(qū)過于強調(diào)環(huán)境保護，不利于經(jīng)濟增長和社會的穩(wěn)定。

　　二是不同領(lǐng)域、不同層級的相關(guān)改革文件多，缺乏系統(tǒng)性梳理，部分基層官員難以理解上層改革出發(fā)點和落腳點。一些地方反映，有的部委，特別是司局下發(fā)的改革文件，沒有考慮基層千差萬別的實際情況，不考慮基層財政的承受能力和工作能力，不深入、不細(xì)致、不接地氣，缺乏可實施性。有的地方指出，有的合法設(shè)立的企業(yè)因為環(huán)境保護關(guān)閉了，國家基本沒有補償措施，讓基層接受不了。地方既要發(fā)展GDP，解決行政事業(yè)單位吃飯問題，又要保護環(huán)境，由于能力不夠，工作常常處于兩難境地。由于擔(dān)心受到責(zé)罰，地方不愿意向上面反映真實情況。一些地方反映，有的部委特別是司局級單位發(fā)文太多，由于視角與方法不同，要求與目標(biāo)也不同，出現(xiàn)統(tǒng)籌性差的現(xiàn)象，對改革的體系化工作形成沖擊。由于中央缺乏對地方改革措施的審查和統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)機制缺乏輔導(dǎo)，地方難以深刻地理解和科學(xué)地適用接到的數(shù)量眾多的改革文件，難以完成改革任務(wù)。

　　三是一些環(huán)境保護目標(biāo)設(shè)定過急，政策僵硬，缺乏區(qū)域和領(lǐng)域的靈活性，導(dǎo)致基層執(zhí)法“一刀切”。環(huán)境保護不能違背環(huán)境保護規(guī)律，也不能違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。以污染物排放總量控制為手段的環(huán)境保護體系轉(zhuǎn)向以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的管理體系，是一個進步;史上最嚴(yán)格的環(huán)境保護法制體系的建立，也是一個進步;地方開始嚴(yán)格執(zhí)法更應(yīng)當(dāng)是一個進步。但是如果不著眼于實際情況，不遵循經(jīng)濟和科技發(fā)展的周期律，出臺過快的戰(zhàn)略和部署，追求過高的目標(biāo)和狀態(tài)，一味地提升標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)性規(guī)范，不分東部和西部、城市和鄉(xiāng)村、工業(yè)與生活，政策目標(biāo)僵化，措施部署缺乏區(qū)域與領(lǐng)域靈活性，一旦以嚴(yán)格的環(huán)境保護法律法規(guī)來保障實施，就會出現(xiàn)環(huán)境保護過急或者“一刀切”的現(xiàn)象，如為了迎合考察，就出現(xiàn)過關(guān)閉小豆腐坊、小餐館等不正常的現(xiàn)象，有的被媒體曝光后得到糾正。“一刀切”既損害環(huán)境，也損害經(jīng)濟的元氣，危及社會穩(wěn)定。

　　四是環(huán)境保護監(jiān)管監(jiān)察不嚴(yán)厲，執(zhí)法監(jiān)察一陣風(fēng)，不作為、慢作為、輕作為與地方“一刀切”的執(zhí)法現(xiàn)象并存。出于條件的不同和對經(jīng)濟的考量，總體上看，越是落后的地方監(jiān)管執(zhí)法越不嚴(yán)，越是發(fā)達的地方越是有條件和能力重視環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管。

　　五是過于相信督查與執(zhí)法的作用，對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和綠色發(fā)展內(nèi)生動力的增強重視程度不夠。

　　中國生態(tài)文明建設(shè)和體制改革需穩(wěn)中求進

　　生態(tài)文明建設(shè)和體制改革措施只有落地并得到地方的積極響應(yīng)，才能充分發(fā)揮預(yù)期的作用。今后五年是中國經(jīng)濟和社會發(fā)展轉(zhuǎn)型關(guān)鍵五年，因此，必須重視上述問題，定好位，站的更高，視野更廣闊，做好長遠的設(shè)計和謀劃。

　　生態(tài)文明的內(nèi)涵包括生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好。單純地搞好環(huán)境保護很容易，對企業(yè)進行限制和停產(chǎn)就行了，對社會生活方式強制轉(zhuǎn)型就行了;單純地發(fā)展經(jīng)濟、提高國民收入也很容易，所有的企業(yè)開足馬力生產(chǎn)就行了，但是實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的多贏發(fā)展就很艱難了。在生態(tài)文明建設(shè)的地方實踐中，需要各地有發(fā)展的依托、發(fā)展的特色、發(fā)展的優(yōu)勢和發(fā)展的抓手，特別是有發(fā)展的比較優(yōu)勢和適合自己的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，這考驗地方黨委和政府的執(zhí)政能力。因為生態(tài)文明建設(shè)和體制改革要立足基本國情與區(qū)情，既不違背經(jīng)濟規(guī)律，也不違背環(huán)境保護和技術(shù)發(fā)展規(guī)律，要穩(wěn)中求進，穩(wěn)中求新，既要發(fā)揮長項，也要補足短板。

　　十九大后，可以考慮對現(xiàn)行的生態(tài)文明建設(shè)和改革措施進行全面的評估，揚長補短，針對現(xiàn)實中的重點難點問題、制度構(gòu)建的薄弱環(huán)節(jié)和體制、制度運行中的梗阻問題，加強體制優(yōu)化、制度整合和機制創(chuàng)新，確保生態(tài)文明建設(shè)與體制改革在新時代不斷取得更大的實際效果。在下一步生態(tài)文明建設(shè)和改革中，要傾聽各方面意見，基于城鄉(xiāng)差別、東中西部地區(qū)差別、第一二三產(chǎn)業(yè)差別開展目標(biāo)和政策的分類施治，不搞一刀切。建議中央組織力量對“大氣十條”“水十條”設(shè)立的目標(biāo)、實施戰(zhàn)略和方法進行評估，對于不符合國家和區(qū)域經(jīng)濟和科技發(fā)展規(guī)律的目標(biāo)、戰(zhàn)略等予以修正。

　　【整理：《改革內(nèi)參》記者方艷】