口述者：宋曉梧

訪談?wù)撸盒ざB、魯利玲

時(shí)間：2008年9月27日

地點(diǎn)：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)宋曉梧辦公室

整理者：肖冬連

我先后參與過勞動(dòng)體制改革、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障制度改革的相關(guān)理論研究或政策設(shè)計(jì)工作，我感到最難搞的是醫(yī)療保險(xiǎn)，真是世界性難題。

1994年，國(guó)務(wù)院決定，在江西的九江和江蘇的鎮(zhèn)江進(jìn)行企業(yè)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)簡(jiǎn)稱“兩江”試點(diǎn)，成立了國(guó)務(wù)院職工醫(yī)療保險(xiǎn)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)務(wù)委員彭佩云任組長(zhǎng)，幾個(gè)主要部委分管的副主任或副部長(zhǎng)任成員。下面成立了一個(gè)辦公室，放在體改委。

我講一個(gè)小插曲。1994年開始搞“兩江”試點(diǎn)，勞動(dòng)部和衛(wèi)生部各抓一個(gè)點(diǎn)，勞動(dòng)部側(cè)重九江，衛(wèi)生部側(cè)重鎮(zhèn)江。勞動(dòng)部認(rèn)為，這件事情作為社會(huì)保險(xiǎn)的一個(gè)方面，應(yīng)該是勞動(dòng)部牽頭；衛(wèi)生部認(rèn)為，這是醫(yī)療衛(wèi)生問題，應(yīng)該衛(wèi)生部牽頭。到了發(fā)文件的時(shí)候，兩家為了文件上誰(shuí)的名字排在前邊爭(zhēng)執(zhí)不下。后來，聽說佩云同志生氣了，堅(jiān)持把醫(yī)改交給體改委牽頭。當(dāng)時(shí)鐵映同志還不愿意牽這個(gè)頭，但佩云同志還是堅(jiān)持。這樣，我調(diào)到體改委任社會(huì)保障司司長(zhǎng)就自然兼任國(guó)務(wù)院職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任；醫(yī)改辦的副主任有體改委社保司副司長(zhǎng)烏日?qǐng)D、勞動(dòng)部的胡曉義、財(cái)政部的杜儉、衛(wèi)生部的蔡仁華，后來又逐步擴(kuò)展到藥監(jiān)局、經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家計(jì)委等單位參加。

醫(yī)療保險(xiǎn)的決策分歧在什么地方呢？一開始，也要搞一個(gè)大賬戶，后來考慮醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)不太一樣，各方面反映強(qiáng)烈，就搞了一個(gè)比較小的賬戶。“兩江”試點(diǎn)和后來50多個(gè)擴(kuò)大試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)都是規(guī)定基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金由用人單位和職工共同繳納，職工繳費(fèi)在起步階段為本人工資的2%，單位繳費(fèi)比例控制在工資總額的6%左右。職工自己繳的2%完全進(jìn)個(gè)人賬戶；企業(yè)繳的6%，按30%比例進(jìn)個(gè)人賬戶，剩余部分進(jìn)社會(huì)統(tǒng)籌。小病由個(gè)人賬戶支出，住院了大病可以到社會(huì)統(tǒng)籌基金去報(bào)銷。為什么這么設(shè)計(jì)呢？因?yàn)楫?dāng)時(shí)醫(yī)療費(fèi)用大幅度超支，企業(yè)和事業(yè)單位不堪重負(fù)，財(cái)政也負(fù)擔(dān)非常重。從1978年到1994年不到20年的時(shí)間，醫(yī)藥費(fèi)用大概上漲了28倍。它不是一個(gè)單純的醫(yī)療保險(xiǎn)問題，涉及到醫(yī)院的管理體制和財(cái)務(wù)體制。醫(yī)療保險(xiǎn)之所以復(fù)雜，就是因?yàn)樗幌耩B(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)那樣，退休人員領(lǐng)了養(yǎng)老金，想怎么花，就怎么花。醫(yī)療保險(xiǎn)基金的支出不是你想怎么花，就怎么花；而是醫(yī)生說怎么花，才能怎么花。這就涉及醫(yī)生的行為是不是端正，醫(yī)院的行為是不是端正的問題。兩江試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)說明，不合理的大額醫(yī)藥費(fèi)用以及檢查費(fèi)用之所以產(chǎn)生，主要責(zé)任不在患者，而在醫(yī)生、醫(yī)院的行為扭曲。深入研究醫(yī)生行為、醫(yī)院行為，又是一大堆問題。醫(yī)院要買藥，又涉及到藥品的流通體制和生產(chǎn)體制。所以，醫(yī)療保險(xiǎn)很復(fù)雜。西方國(guó)家藥品生產(chǎn)市場(chǎng)化程度很高，醫(yī)院的管理也形成了一套規(guī)范的制度，他們側(cè)重研究醫(yī)療保險(xiǎn)問題就行了。我們?cè)隗w制轉(zhuǎn)軌過程中，醫(yī)院管理體制和藥品生產(chǎn)流通體制都在摸索，都是不穩(wěn)定的，各種各樣的問題，交錯(cuò)在一起，使醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革非常復(fù)雜。

改革開始是從醫(yī)療保險(xiǎn)入手的。開始對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)要不要設(shè)個(gè)人賬戶，也有過很大爭(zhēng)論。镕基總理早期是堅(jiān)持大個(gè)人賬戶的，后來他變了。1997年底，朱镕基聽我們匯報(bào)。會(huì)上，朱镕基提出：“個(gè)人賬戶不一定搞那么大。”那時(shí)候，他還是副總理。佩云同志就說：“镕基同志，上次就在這個(gè)會(huì)議室你說要搞大個(gè)人賬戶，大家都聽見了。”朱镕基有點(diǎn)下不來臺(tái)，他不好沖著彭佩云發(fā)脾氣。但等衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳敏章發(fā)言后，朱镕基忽然沖他大發(fā)雷霆，說：“我說話，你們就當(dāng)放屁！本來我就不愛管這件事，是你們讓我來過問的。我說了，你們又不聽！”他說：“我看就這樣，單位繳6%，個(gè)人繳2%。你們還有什么意見？陳敏章你還有什么意見？沒有意見就這么定了。”單位繳6%就這么定下來了。當(dāng)時(shí)，彭佩云捂著臉坐在那里，一句話都不說。她知道朱镕基是沖她來的，如果再爭(zhēng)下去，非吵起來不可。會(huì)后，彭佩云和她的秘書姚曉曦商量，6%很多城市不夠用啊！是不是再給镕基寫個(gè)東西？最后文件上寫的是單位繳費(fèi)6%左右。

1998年初，討論《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》初稿時(shí)，在大都飯店開了一次醫(yī)改領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)。那時(shí)，彭佩云同志已經(jīng)確定不再擔(dān)任國(guó)務(wù)委員了，會(huì)議由時(shí)任國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)的張左己主持，我還是醫(yī)改辦主任。我提出：“兩江方案不是很成熟，醫(yī)改問題很復(fù)雜，一些關(guān)鍵問題還說不太清楚，是不是再反復(fù)比較，醞釀一下，不急著出臺(tái)決定。”會(huì)上有人說：“新政府一上臺(tái)，要有政績(jī)，出臺(tái)這個(gè)文件恰逢其時(shí)。”張左己看我對(duì)盡快出臺(tái)文件的態(tài)度比較消極，當(dāng)場(chǎng)拍板，文件起草工作由醫(yī)改辦一位副主任負(fù)責(zé)。我從這個(gè)會(huì)議之后就實(shí)際上被免去醫(yī)改辦主任了。1998年政府換屆，成立勞動(dòng)和社會(huì)保障部，原國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦人員都合并到勞動(dòng)和社會(huì)保障部，就是不要我這個(gè)主任，只有我留在國(guó)務(wù)院體改辦。

城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)

1998年底，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》出臺(tái)。這個(gè)文件出臺(tái)比較倉(cāng)促。這里，我并不是否定醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革。我只是認(rèn)為，有些問題考慮得不夠周全。后來國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心有一個(gè)研究報(bào)告，說醫(yī)改總體不成功，這已經(jīng)是2005年的事了。有人知道我當(dāng)初不贊成倉(cāng)促出臺(tái)醫(yī)改方案，找到我，大約是希望我也說兩句否定的話。我說我不贊成醫(yī)改總體不成功的結(jié)論，更不同意撇開經(jīng)濟(jì)體制改革的復(fù)雜背景，簡(jiǎn)單拿建國(guó)初期50年代的數(shù)據(jù)與現(xiàn)在比較。與其說醫(yī)改總體不成功，不如說醫(yī)改滯后于經(jīng)濟(jì)改革，進(jìn)展慢了，力度小了。我當(dāng)初不贊成過早出臺(tái)醫(yī)療保險(xiǎn)改革方案，現(xiàn)在不贊成否定醫(yī)改的原則和方向。主要是我感覺“兩江”試點(diǎn)反映了一個(gè)比較大的問題，需要即時(shí)支付的醫(yī)療保險(xiǎn)險(xiǎn)種，是不是有必要搞個(gè)人賬戶？養(yǎng)老保險(xiǎn)搞個(gè)人賬戶有它的道理，當(dāng)然也有人反對(duì)。但養(yǎng)老保險(xiǎn)是積累性的，不到60歲不會(huì)用，這筆錢可以拿去保值、增值。而醫(yī)療保險(xiǎn)則不同，你無法知道什么時(shí)候會(huì)得病。盡管從概率上來看，二三十歲的人得病的比例要比五六十歲的人少，但就個(gè)人來說則很難講。設(shè)了個(gè)人賬戶，會(huì)大大增加管理難度和管理成本，加大監(jiān)管難度和監(jiān)管成本。

關(guān)于最初在醫(yī)療保險(xiǎn)中設(shè)個(gè)人賬戶的問題，我判斷，勞動(dòng)部不會(huì)提，衛(wèi)生部也不會(huì)，還是體改委提出來的。我記得，李伯勇和王建倫都說是體改委提出的。好多人都這么說，體改委怎么那么迷上了個(gè)人賬戶。在國(guó)際上，醫(yī)療保險(xiǎn)基本上沒有設(shè)個(gè)人賬戶的。2000年，我們找了各方面的國(guó)際專家在釣魚臺(tái)開會(huì)，討論完善我國(guó)的社會(huì)保障體系問題，也就是要在遼寧搞的試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)主要討論失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)問題。第一是完善失業(yè)保險(xiǎn)，把企業(yè)內(nèi)部下崗職工再就業(yè)服務(wù)中心逐步撤銷，下崗人員和失業(yè)人員并軌，國(guó)際專家沒有人反對(duì)。因?yàn)闆]有哪個(gè)國(guó)家在企業(yè)內(nèi)部還搞一個(gè)下崗職工再就業(yè)的中心，這到底是企業(yè)，還是社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)??？再這么搞下去，很多國(guó)有企業(yè)就變成社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)了。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者要管職工養(yǎng)老，管失業(yè)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)就顧不上了。第二是關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)要不要搞個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶是大是小，國(guó)際專家分為兩派。國(guó)際勞工組織認(rèn)為，你最好不要搞個(gè)人賬戶，要搞也搞個(gè)小的個(gè)人賬戶。世界銀行專家、智利專家主張搞個(gè)人賬戶，大賬戶，然后再經(jīng)營(yíng)運(yùn)作。兩方面的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)都有，國(guó)際上爭(zhēng)論半個(gè)多世紀(jì)了。第三是醫(yī)療保險(xiǎn)問題，與會(huì)專家沒有一位能理解中國(guó)為什么要搞醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。然而，醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶寫進(jìn)十四屆三中全會(huì)文件里了，后來又寫在國(guó)務(wù)院方案里了，“兩江”試點(diǎn)之前就寫進(jìn)去了。要改中央文件很難。

那時(shí)候，我講了一些自己的觀點(diǎn)。在一次會(huì)上，佩云同志說：“宋教授，宋教授，你現(xiàn)在已經(jīng)不是教授了。”我理解，她的意思是說你現(xiàn)在是國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦的主任，不能發(fā)表質(zhì)疑國(guó)務(wù)院決定的話，你現(xiàn)在是國(guó)務(wù)院的一個(gè)行政官員，必須執(zhí)行國(guó)務(wù)院決定。以后，我在公開場(chǎng)合從不講質(zhì)疑醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的意見。但我一直擔(dān)心搞醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶弊大于利。要不要在基本醫(yī)療保險(xiǎn)里搞個(gè)人賬戶，應(yīng)該深入探討。至今，我還是堅(jiān)持這個(gè)觀點(diǎn)，我建議把個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)到補(bǔ)充保險(xiǎn)去。

談到《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，還應(yīng)當(dāng)提到一個(gè)執(zhí)行中的問題。這個(gè)決定不只是針對(duì)企業(yè)職工的，還包括國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。當(dāng)時(shí)，為了避免企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不平等的問題，要建立統(tǒng)一的覆蓋城鎮(zhèn)所有職工的新型醫(yī)療保險(xiǎn)。再說，醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)不一樣，一個(gè)家里的人，我有保險(xiǎn)你沒有，可以以我的名義拿藥給你吃。醫(yī)療費(fèi)用的黑箱轉(zhuǎn)移很難控制。盡管1998年出臺(tái)了國(guó)家公務(wù)員和企業(yè)職工統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)際上機(jī)關(guān)公務(wù)員至今沒搞，事業(yè)單位也多數(shù)沒搞，中央各部門至今沒有繳費(fèi)也沒有建立個(gè)人賬戶。中央政府鄭重推出的新的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，只有企業(yè)職工在實(shí)行。你既然說好，為什么國(guó)家公務(wù)員不參加呢？而且文件上明明寫著1999年底要統(tǒng)一，為什么不按文件辦?。恳?yàn)閷?shí)際上公務(wù)員的醫(yī)療待遇高，參加醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人就得交錢，而且待遇會(huì)相應(yīng)有所降低。當(dāng)時(shí)規(guī)定，副部長(zhǎng)以下的全參加，正部長(zhǎng)不參加，因?yàn)檎块L(zhǎng)有醫(yī)療保健。我們到海南去的時(shí)候，時(shí)任書記兼省長(zhǎng)的阮崇武表示他要在海南帶頭參加醫(yī)改。他說：“誰(shuí)說正部長(zhǎng)不參加，我就參加！我就拿醫(yī)療保險(xiǎn)卡去醫(yī)院看病。”當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)，副部長(zhǎng)還是有專門的區(qū)域看病，不用排隊(duì)，住院有單人病房。但哪些該報(bào)銷，哪些不該報(bào)銷，基本和老百姓一樣。但實(shí)際執(zhí)行過程中，就大不一樣了。醫(yī)療保險(xiǎn)里的特權(quán)反映特別突出，但是沒辦法。你中央不是部長(zhǎng)不參加嗎？那到了省里，局長(zhǎng)就可以暫不參加；到了市里，處長(zhǎng)就可以暫不參加。一暫時(shí)就10多年了，你讓老百姓怎么說！

城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度確定后，國(guó)務(wù)院開始抓相關(guān)的配套改革。李嵐清副總理負(fù)責(zé)，抓醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理體制和藥品生產(chǎn)流通體制的綜合配套改革，當(dāng)時(shí)叫“醫(yī)、保、藥”三項(xiàng)制度改革。嵐清副總理在1998年8月的一期《群眾反映》上批示，只改醫(yī)療保險(xiǎn)，不搞醫(yī)院和藥品流通體制改革，醫(yī)藥費(fèi)是降不下來的。國(guó)務(wù)院成立了部際聯(lián)席會(huì)議，還是要體改辦牽頭，我又成了工作班子的負(fù)責(zé)人。參加部際聯(lián)系會(huì)議的單位有8個(gè)，體改辦、計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、衛(wèi)生部、藥監(jiān)局、中醫(yī)藥局。衛(wèi)生部門和藥監(jiān)部門分歧最明顯。調(diào)研時(shí)，有的地方兩個(gè)部門負(fù)責(zé)人當(dāng)面相互指責(zé)。衛(wèi)生部門說是藥商腐蝕醫(yī)院，醫(yī)藥代表直接給醫(yī)生開藥品銷售提成。藥監(jiān)部門，特別是醫(yī)藥公司的，說醫(yī)院壟斷藥品銷售，致使藥品生產(chǎn)流通企業(yè)不得不賄賂醫(yī)院，是醫(yī)院變相索賄。有一次雙方爭(zhēng)吵激烈，衛(wèi)生局副局長(zhǎng)激動(dòng)得犯了病，當(dāng)場(chǎng)吃硝酸甘油。我主持會(huì)議，趕緊讓他休息。經(jīng)過部門之間的爭(zhēng)論與妥協(xié)，也征求了各方面的意見，包括醫(yī)學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界和醫(yī)院院長(zhǎng)的意見，2000年最終出臺(tái)了《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見》。這個(gè)指導(dǎo)意見明確提出醫(yī)藥分開、營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)分開、調(diào)整衛(wèi)生資源配置、實(shí)行衛(wèi)生工作全行業(yè)管理、發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生組織、規(guī)范財(cái)政補(bǔ)助范圍和方式等改革方向和措施，現(xiàn)在回顧，文件的基本精神是正確的，改革的方向也對(duì)頭，可惜貫徹落實(shí)不力，原定與這個(gè)指導(dǎo)意見配套的若干具體改革方案，有的還沒來得及出臺(tái)，2003年政府換屆了，又遇到“非典”，注意力轉(zhuǎn)到加強(qiáng)公共衛(wèi)生，醫(yī)藥的“三項(xiàng)改革”實(shí)際被放下了。以藥養(yǎng)醫(yī)的問題不僅沒解決，反而愈演愈烈，由此引發(fā)的如哈爾濱“天價(jià)藥”丑聞等一系列問題不斷，醫(yī)患矛盾加劇，到2005年有人提出醫(yī)改總體不成功的論斷，得到群眾廣泛認(rèn)同也不足怪。

2000年，城鎮(zhèn)“醫(yī)、保、藥三項(xiàng)制度”改革指導(dǎo)意見出臺(tái)后，嵐清副總理說：“城鎮(zhèn)醫(yī)藥改革方向明確了，馬上著手研究農(nóng)村問題，搞新型農(nóng)村合作醫(yī)療。”新農(nóng)合還是由體改辦牽頭，我仍然但任工作班子負(fù)責(zé)人。從2000年開始，我們到8個(gè)省的農(nóng)村調(diào)研，看到農(nóng)村衛(wèi)生院破敗的情況，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的情況，我對(duì)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生差距之大感到很吃驚，因?yàn)槲覐?972年回北京后，再也沒有到過農(nóng)村。搞新型合作醫(yī)療大家都贊成，但爭(zhēng)論也很多。最大的爭(zhēng)論是當(dāng)時(shí)財(cái)政部參加這個(gè)工作班子的同志不同意給“新農(nóng)合”出錢，道理很簡(jiǎn)單，農(nóng)村合作醫(yī)療是農(nóng)民跟農(nóng)民自己合作，還是農(nóng)民跟政府合作?。考热皇寝r(nóng)民跟農(nóng)民自己合作，政府為什么要出錢？我們說，這得靠政府支持、扶植和引導(dǎo)。一開始，衛(wèi)生部想為全國(guó)每年每個(gè)農(nóng)民向財(cái)政部要五毛錢的醫(yī)療費(fèi)用，我們主張每個(gè)農(nóng)民最少補(bǔ)助10元，現(xiàn)在蓋個(gè)樓40億、50億不算什么，給這點(diǎn)錢不行嗎？體改委副主任李劍閣說，每年每個(gè)農(nóng)民給10塊，全國(guó)最多就80億，相當(dāng)于修80公里高速公路。劉仲藜支持我們的意見。為這個(gè)問題我們工作班子有一次在杏林山莊爭(zhēng)論到夜里1點(diǎn)多，衛(wèi)生部基層衛(wèi)生組織與婦幼保健司司長(zhǎng)李長(zhǎng)明氣得血壓升高。這個(gè)仗打一直打到李嵐清辦公室。記得當(dāng)時(shí)嵐清副總理主持，劉仲藜、高強(qiáng)、張文康和財(cái)政部一位副部長(zhǎng)參加，我作為工作班子負(fù)責(zé)人也參加了。最后，李嵐清拍板：“財(cái)政出錢，中央出10塊，地方再出10塊，農(nóng)民自己拿10塊，30塊錢起步。”國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論的時(shí)候，家寶副總理說了非常支持“新農(nóng)合”的話。镕基總理?yè)?dān)心，這個(gè)錢到不了農(nóng)民手里，中間不知道被誰(shuí)截流了。他的考慮也有道理。所以，镕基總理決定，先給兩個(gè)億搞試點(diǎn)，總算在2002年把“新農(nóng)合”的文件出臺(tái)了。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療

現(xiàn)在回顧社會(huì)保障體制改革，走了比較曲折的道路。我把社會(huì)保障改革分為三個(gè)階段。

第一段從1984年到1993年前后。那時(shí)候，我還沒有參與政策制定工作，只是參與一些理論研究和學(xué)術(shù)爭(zhēng)論。應(yīng)該說，那一段社會(huì)保障理論準(zhǔn)備嚴(yán)重不足，真是摸著石頭過河。

第二段是1993年到2003年，改革目標(biāo)正式明確為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，指導(dǎo)思想就變了，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，從計(jì)劃控制演變成宏觀調(diào)控。當(dāng)時(shí)，在構(gòu)筑社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系包括五大子體系時(shí)，社會(huì)保障作為一個(gè)重要的子體系提了出來。社會(huì)保障理論地位大大提高，社會(huì)保障進(jìn)入了體系框架構(gòu)建階段。從成就來說，這一階段社會(huì)保障制度在框架結(jié)構(gòu)上取得了很大進(jìn)展。養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合的制度框架建立起來了，管理辦法確立了。1997年統(tǒng)一了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，1998年出臺(tái)了醫(yī)療保險(xiǎn)制度，1999年出臺(tái)了失業(yè)保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度。這是四個(gè)最主要的社會(huì)保障項(xiàng)目的制度框架都是在這一階段構(gòu)建的。新的社會(huì)保障制度框架打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件那種中央高度集權(quán)，委托單位管理，國(guó)家出資，低工資、高福利，主要覆蓋全民所有制單位的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。這是社會(huì)保障制度建設(shè)的歷史性進(jìn)步。但在實(shí)際工作中，社會(huì)保障改革仍然沒有打破與國(guó)企改革配套的局限。我親歷的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)都是在解決國(guó)有企業(yè)的困境，搞醫(yī)療是為了國(guó)有企業(yè)解困，搞養(yǎng)老是為了提高國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，而不是考慮怎么能夠公平合理安排不同人群的保障。

第三段，2003年至今，提出以人為本，科學(xué)發(fā)展觀，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)。這個(gè)時(shí)候，社會(huì)保障中的一些理論問題才比較好解決了。如果停留在國(guó)有企業(yè)改革中心環(huán)節(jié)這個(gè)框子里，一些問題就得不到解決?，F(xiàn)在，有些人否定醫(yī)改，進(jìn)而否定社會(huì)保障制度改革，甚至否定整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革，挑出好多毛病。客觀地講，毛病確實(shí)有，但有它形成的歷史原因，也有改革過程當(dāng)中很難避免的原因。后來，我沒參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策文件的研究，但前期的工作我是知道的。我們?cè)谧?ldquo;兩江”試點(diǎn)時(shí)就說，先從企業(yè)職工搞起，然后是職工家屬，逐步涉及城鎮(zhèn)居民。鎮(zhèn)江大概2002年、2003年就搞了全民的醫(yī)療保險(xiǎn)?，F(xiàn)在，醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋城鎮(zhèn)職工2億多人、城鎮(zhèn)居民近1億人、“新農(nóng)合”覆蓋8億農(nóng)民，還有一塊醫(yī)療救助，從制度上說基本達(dá)到了全覆蓋。農(nóng)村也建立了最低生活保障制度，一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)在探索農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，這些在社會(huì)保障作為國(guó)企改革配套措施的時(shí)候都很難提到議事日程。再有，提出基本公共服務(wù)均等化為深化社會(huì)保障制度改革提供了有力的理論武器，我們不僅要為過去沒有被覆蓋的貧困群體提供基本保障，還應(yīng)當(dāng)考慮適當(dāng)消減黨政干部以及國(guó)有壟斷部門過高的基本保障水平，至少不要擴(kuò)大不同群體之間基本保障水平的差距了。