近兩個(gè)月來，強(qiáng)化反壟斷被頻頻提及，一些互聯(lián)網(wǎng)巨頭也被監(jiān)管約談。近期阿里巴巴、閱文集團(tuán)、豐巢網(wǎng)絡(luò)三家公司因未依法申報(bào)違法實(shí)施經(jīng)營者集中被國家市場監(jiān)管總局處以50萬的罰款，反壟斷成為公眾關(guān)注的一大熱門議題。為何強(qiáng)化反壟斷被反復(fù)提及？反壟斷重點(diǎn)為何落在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)？新京報(bào)圍繞這些問題采訪了中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長、國家發(fā)改委價(jià)監(jiān)與反壟斷局原副局長、國家市場監(jiān)管總局價(jià)監(jiān)競爭局原副局長李青。作為前執(zhí)法官員，李青曾先后調(diào)查了多起重大經(jīng)營者價(jià)格壟斷案件以及行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除限制競爭案件，并負(fù)責(zé)研究起草我國的公平競爭審查制度。

在李青看來，我國一直都很重視反壟斷，不能認(rèn)為現(xiàn)在才開始重視反壟斷。她同時(shí)還指出，也不能簡單認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)就是當(dāng)前反壟斷監(jiān)管的重點(diǎn)。“只要存在濫用市場支配地位、達(dá)成實(shí)施壟斷協(xié)議等《反壟斷法》禁止的違法行為，任何領(lǐng)域、行業(yè)和企業(yè)都會(huì)受到《反壟斷法》的規(guī)制，在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)上往往會(huì)被認(rèn)為是反壟斷的對象和重點(diǎn)。”

現(xiàn)有的法律政策體系能否有效解決互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)競爭的問題？李青認(rèn)為，中國現(xiàn)有法律包括政策框架體系，能為我們解決互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的競爭問題提供基本框架和基本思路，但同時(shí)也面臨挑戰(zhàn)和難題。“反壟斷執(zhí)法具有很強(qiáng)的專業(yè)性，對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的監(jiān)管上還面臨一些理論上的不同觀點(diǎn)，不過所有的監(jiān)管資源進(jìn)行有效配置，采取漸進(jìn)式方法，能夠逐步形成共識，解決互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)競爭問題。”

近年來，國外在不斷加強(qiáng)對互聯(lián)網(wǎng)巨頭的反壟斷，有哪些經(jīng)驗(yàn)可以借鑒？李青認(rèn)為，中國和美國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有相似性，中國可以學(xué)習(xí)美國的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和不足，少走彎路。她指出，美國反壟斷執(zhí)法以促進(jìn)國家整體競爭力的提升為目的，對影響行業(yè)發(fā)展的重大案件，考量因素會(huì)更多關(guān)注行業(yè)發(fā)展和國家整體競爭力。“我們在對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行規(guī)制的時(shí)候，要把國際競爭也考慮進(jìn)來。”李青說。

“我國并非最近才開始重視反壟斷”

新京報(bào)貝殼財(cái)經(jīng)：為何2020年開始、尤其是最近兩個(gè)月以來強(qiáng)化反壟斷被反復(fù)提及，強(qiáng)化反壟斷有何意義？

李青：我的觀點(diǎn)可能和這個(gè)有點(diǎn)區(qū)別。并不是以前不重視反壟斷，更不能說現(xiàn)在才開始重視反壟斷。我國一直都很重視反壟斷，只是公眾何時(shí)會(huì)關(guān)注反壟斷并不確定，更不能反過來說，因?yàn)楣娺@段時(shí)間特別關(guān)注反壟斷，所以說現(xiàn)在才重視反壟斷。

2020年以來，國家市場監(jiān)管總局就《〈反壟斷法〉修訂草案》公開征求意見，發(fā)布《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見稿）》，對阿里巴巴、閱文集團(tuán)、豐巢網(wǎng)絡(luò)三家公司處以50萬的罰款。12月的中央政治局會(huì)議提出，強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張。此外，有關(guān)部門兩次約談螞蟻集團(tuán)。這些事件放在一起，給公眾的感覺是，反壟斷工作最近才被重視和強(qiáng)化。我個(gè)人認(rèn)為這些情況在很近的時(shí)間段內(nèi)發(fā)生，可能有一定的必然性，但并不是說我國現(xiàn)在才開始重視反壟斷。實(shí)際上，我們回頭來看，從1993年開始的反壟斷立法工作，到2007年出臺(tái)、2008年實(shí)施《反壟斷法》，再到2018年三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)合并，可以清晰地看出反壟斷在我國立法、起步、實(shí)施、提升不同階段的發(fā)展趨勢。同時(shí)，如果我們認(rèn)真學(xué)習(xí)這幾年黨的重要決議、政府工作報(bào)告等，都可以看到加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的提法和要求，所以說我國一直都很重視反壟斷。我主編的《中國反壟斷十二年：回顧與展望》一書在近期出版，這本書由我國反壟斷領(lǐng)域的多位專家、學(xué)者、官員、律師等撰寫，從寫實(shí)的角度展示了我國實(shí)施《反壟斷法》12年來取得的成就，這也印證了我國對反壟斷工作一直都很重視。但之所以反壟斷一直沒有全民熱議式地進(jìn)入公眾視野，可能是反壟斷實(shí)際上是一個(gè)非常專業(yè)的事情，比如相關(guān)市場界定、經(jīng)營者集中審查、市場支配地位濫用、達(dá)成實(shí)施壟斷協(xié)議等，和公眾的距離比較遠(yuǎn)。而最近有關(guān)部門約談、調(diào)查的企業(yè)，是公眾比較熟悉的企業(yè)，所以大家感覺自己離反壟斷也很近，引發(fā)了公眾普遍的關(guān)注。

在我看來，無論是防止資本無序擴(kuò)張，還是強(qiáng)化反壟斷，監(jiān)管是有穩(wěn)定路徑的，那就是依法行政。我國已經(jīng)出臺(tái)了較為完善的反壟斷法律法規(guī)體系，相信很多的問題會(huì)迎刃而解。同時(shí)我們也要清醒地認(rèn)識到，我們的市場經(jīng)濟(jì)體制還在不斷發(fā)展和完善中，在法律、政策方面要把不完善的地方盡快完善上，為執(zhí)法工作提供更好的支撐。

“不能簡單認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)就是當(dāng)前反壟斷監(jiān)管的重點(diǎn)”

新京報(bào)貝殼財(cái)經(jīng)：公眾還比較關(guān)注的一個(gè)問題是，反壟斷重點(diǎn)為何落在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)？互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的壟斷行為主要有哪些？

李青：我的觀點(diǎn)和前面的觀點(diǎn)有點(diǎn)類似，我覺得這個(gè)提法也有不全面?，F(xiàn)在加強(qiáng)對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的監(jiān)管，并不能反過來簡單地說互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)是當(dāng)前反壟斷監(jiān)管的重點(diǎn)。實(shí)際上，只要存在壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等《反壟斷法》明令禁止的違法行為，只要影響市場的正常競爭，任何領(lǐng)域、行業(yè)、企業(yè)都是反壟斷要規(guī)制的對象。其實(shí)我們可以看到，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對其他領(lǐng)域的壟斷行為也在進(jìn)行監(jiān)管，只不過沒有互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)那么受關(guān)注。實(shí)際上，我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人力資源一直非常緊張，如果人力資源更多的話，會(huì)有更多的反壟斷執(zhí)法。

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的壟斷行為有哪些？從理論上看，《反壟斷法》禁止的各種壟斷行為，包括互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)在內(nèi)的所有企業(yè)都有可能發(fā)生。比如說，平臺(tái)之間、平臺(tái)與企業(yè)之間，有可能達(dá)成橫向的或者縱向的壟斷協(xié)議；比如說，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)有可能具有并濫用市場支配地位；還比如說，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)通過并購來消除潛在競爭等。不過，到目前為止，還沒有看到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)公布對大的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)有關(guān)壟斷協(xié)議、濫用支配地位等壟斷行為的處罰決定。

新京報(bào)貝殼財(cái)經(jīng)：但我們也注意到，近期國家市場監(jiān)管總局對阿里巴巴投資有限公司收購銀泰商業(yè)（集團(tuán)）有限公司股權(quán)、閱文收購新麗傳媒控股有限公司股權(quán)、深圳市豐巢網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司收購中郵智遞科技有限公司股權(quán)等三起未依法申報(bào)違法實(shí)施經(jīng)營者集中案，作出行政處罰決定，每項(xiàng)罰款50萬元。

李青：這三家企業(yè)被處罰50萬并不是因?yàn)樗鼈兊牟①徯袨榕懦?、限制了競爭，而是因?yàn)樗鼈冊诩星拔绰男猩陥?bào)程序。按照我國《反壟斷法》的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)營者集中達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，在進(jìn)行集中之前，要向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查同意之后才能進(jìn)行經(jīng)營者集中。現(xiàn)在對三家企業(yè)罰款50萬元，主要是因?yàn)槿移髽I(yè)的并購沒有履行申報(bào)程序。

截至目前，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對互聯(lián)網(wǎng)的執(zhí)法案例，主要是對三家企業(yè)未履行經(jīng)營者集中申報(bào)程序作出處罰的案例，還沒有壟斷協(xié)議、濫用支配地位的案例。因此，雖然從理論上講，所有的壟斷行為，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)可能都會(huì)涉及。但現(xiàn)實(shí)中，行政執(zhí)法這一領(lǐng)域，確實(shí)只有經(jīng)營者集中應(yīng)報(bào)未報(bào)的案例。出于對執(zhí)法機(jī)構(gòu)的尊重，在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出新的案件決定之前，還不能簡單地下結(jié)論，說現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)存在哪些壟斷行為，那是不準(zhǔn)確的。

當(dāng)然，我們應(yīng)當(dāng)看到，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)大大改變了人類的生活，而且現(xiàn)在正在進(jìn)入了產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代?？梢哉f，任何領(lǐng)域的監(jiān)管都無法回避互聯(lián)網(wǎng)，也許在未來某個(gè)時(shí)段，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)可能會(huì)成為反壟斷重點(diǎn)關(guān)注的對象。

“監(jiān)管采取漸進(jìn)式方法能夠解決互聯(lián)網(wǎng)競爭的問題”

新京報(bào)貝殼財(cái)經(jīng)：現(xiàn)有的法律政策體系能否有效解決互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的競爭問題？

李青：總的來講，中國現(xiàn)有法律包括政策框架體系，能為我們解決互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的競爭問題提供基本框架和基本思路，具有穩(wěn)定性，同時(shí)也面臨挑戰(zhàn)和爭議。我個(gè)人認(rèn)為，行業(yè)部門管理、行政執(zhí)法部門、司法系統(tǒng)等所有的監(jiān)管資源進(jìn)行有效配置，采取漸進(jìn)式方法，能夠解決互聯(lián)網(wǎng)競爭的問題。

首先，我們現(xiàn)有涉及競爭的法律政策還是比較齊全?，F(xiàn)有的法律政策體系中，涉及競爭的法律有《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《電子商務(wù)法》、《價(jià)格法》等。比如《價(jià)格法》中規(guī)定的經(jīng)營者相互串通、價(jià)格歧視等。還有一些具體的條款分散在不同的法律中。

第二，我們在互聯(lián)網(wǎng)反壟斷方面還面臨挑戰(zhàn)，其中一個(gè)挑戰(zhàn)是我們的市場經(jīng)濟(jì)體制不夠完善。從監(jiān)管的邏輯來講，理論界和實(shí)務(wù)界都有一個(gè)基本的共識——首先我們會(huì)相信市場，完善的市場機(jī)制、充分的競爭能對經(jīng)營者行為進(jìn)行約束，來解決很多問題；如果市場失靈的話，我們會(huì)考慮制定規(guī)則進(jìn)行規(guī)制；如果規(guī)制還不能解決問題，可以用事后監(jiān)管的方式，比如行政執(zhí)法或司法訴訟。同時(shí)我們需要注意到，中國目前的市場經(jīng)濟(jì)體制仍不完善。完善的市場經(jīng)濟(jì)體制在市場失靈時(shí)能夠進(jìn)行較好的自我調(diào)節(jié)，而在市場經(jīng)濟(jì)體制不夠完善的情況下，一旦出現(xiàn)大的市場失靈，對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)管理、人民生活等沖擊可能更大。這或許是我們對反壟斷的問題看得更重的原因。

第三，目前理論界和實(shí)務(wù)界對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的競爭問題的認(rèn)識上，有共識也有分歧，甚至有較大的分歧。為什么？我想很大程度是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的一些基本理論問題，共識是有的，但成體系的理論還沒有建立起來，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中產(chǎn)生分歧，比如相關(guān)市場的界定、市場支配地位的認(rèn)定等，理論認(rèn)識對管理、規(guī)制、行政執(zhí)法、司法的支撐還不夠。

最后，即使在互聯(lián)網(wǎng)競爭這一問題的監(jiān)管上面臨挑戰(zhàn)和爭議，我覺得現(xiàn)有法律政策體系可以為處理這些分歧提供基本框架和思路，監(jiān)管體系有能力采取漸進(jìn)式方式逐步解決這些挑戰(zhàn)和分歧。就市場監(jiān)管部門而言，目前有更好的執(zhí)法資源和條件：一是2018年機(jī)構(gòu)改革以后，市場監(jiān)管總局職能更加全面，《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《價(jià)格法》、《電子商務(wù)法》等屬于市場監(jiān)管職能，一部法律解決某個(gè)問題有難度，還有其他法律的支撐；二是目前國家市場監(jiān)管總局有若干個(gè)部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，能夠整合行業(yè)規(guī)制和市場監(jiān)管的資源，形成大監(jiān)管的合力；三是市場監(jiān)管系統(tǒng)有中央、省、市、縣四個(gè)層級，如果把一些有爭議的問題放到基層去解決，相當(dāng)于在更小范圍內(nèi)有了試錯(cuò)空間，有利于逐步形成共識、積累經(jīng)驗(yàn)。

“美國進(jìn)行反壟斷的監(jiān)管做法更具借鑒意義”

新京報(bào)貝殼財(cái)經(jīng)：比較歐美對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行反壟斷的做法，有沒有可以借鑒的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)？

李青：中國的《反壟斷法》立法中吸取了很多歐美反壟斷法律的理念、原則、理論和技術(shù)，因此從體系上講，借鑒參考?xì)W美對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)反壟斷的實(shí)踐，對中國而言，都是有價(jià)值的。具體而言，如果比較歐洲和美國對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行反壟斷的個(gè)案，我認(rèn)為美國進(jìn)行反壟斷的監(jiān)管做法更具借鑒意義。

首先，中國和美國有很多相似性。歐盟本土沒有大的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，加上注重對消費(fèi)者的保護(hù)，因此歐盟對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的監(jiān)管比較嚴(yán)格細(xì)致，偏理想化，處罰也比較多。而美國的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)比較多，在科技創(chuàng)新、應(yīng)用技術(shù)和商業(yè)模式上，美國的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)在全世界處于領(lǐng)先低位。同時(shí)，美國有3.3億人口，擁有龐大的消費(fèi)群體。中國也有眾多的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、龐大的消費(fèi)者群體?；谶@種相似性，美國在監(jiān)管方面的做法，有更多的參考價(jià)值。

第二，對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行反壟斷監(jiān)管是一項(xiàng)具有挑戰(zhàn)的工作。我們可以從互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新中獲得巨大的收益，同樣如果監(jiān)管失誤，也會(huì)有巨大的風(fēng)險(xiǎn)和損失。因此，把美國作為互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷的探路者，在學(xué)習(xí)有益的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)注重汲取失誤和教訓(xùn)，可以少走彎路。如果觀察美國的反壟斷歷史，他們曾經(jīng)做過一些不成功的案例，同樣值得引以為鑒。

“反壟斷要考慮國際競爭因素”

新京報(bào)貝殼財(cái)經(jīng)：美國的哪些有益經(jīng)驗(yàn)可以學(xué)習(xí)，同時(shí)我們要吸取美國的哪些教訓(xùn)？

李青：就我個(gè)人觀察，美國實(shí)際上把競爭政策作為國家戰(zhàn)略的一部分，反壟斷執(zhí)法以促進(jìn)國家整體競爭力的提升為目的，在這個(gè)大背景下，對影響行業(yè)發(fā)展的重大案件，考量因素會(huì)更多關(guān)注行業(yè)發(fā)展和國家整體競爭力。同時(shí)，對于影響行業(yè)發(fā)展的重大案件，在美國的法律監(jiān)管體系中，存在多重博弈的機(jī)制和多方考量的空間，體現(xiàn)了美國反壟斷執(zhí)法對重大案件慎之又慎的態(tài)度，唯恐案件裁判不當(dāng)影響行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。美國歷史上也確實(shí)有一些案例，事后他們自己也在反思，而正是這種反思推動(dòng)了美國反壟斷執(zhí)法的不斷提升，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理中發(fā)揮著越來越大的作用。

對我國而言，要更加重視反壟斷，重視競爭政策，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展：一是要盡快確立符合我國國情的多元化競爭政策目標(biāo)體系。直接目標(biāo)是改善和維護(hù)市場中的公平競爭機(jī)制，核心目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率提升，終極目標(biāo)是提高消費(fèi)者福利，另外還要兼顧維護(hù)市場統(tǒng)一、消除市場壁壘等目標(biāo)。

二是提升競爭政策和反壟斷執(zhí)法的戰(zhàn)略高度。競爭政策和反壟斷政策不僅需要專業(yè)水準(zhǔn)，也需要對行業(yè)有深刻理解，更需要有戰(zhàn)略的高度，使競爭政策與其他經(jīng)濟(jì)政策相互協(xié)調(diào)，相互支撐，為我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和綜合國力的提升保駕護(hù)航。

三是要有發(fā)展的眼光。一方面，如果經(jīng)營者確實(shí)違反了《反壟斷法》，導(dǎo)致市場競爭被削弱、損害了消費(fèi)者權(quán)益等，要按照法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法。另一方面，也要看到我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)還在逐步發(fā)展和完善的過程中，隨著有關(guān)法律政策制度的完善，經(jīng)營者的行為也會(huì)隨之調(diào)整合規(guī)。

四是觀察企業(yè)之間的競爭，要有國際視野。在對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行規(guī)制的時(shí)候，要把國際競爭也考慮進(jìn)來。我國的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)，特別是高科技和新興行業(yè)，中美兩國競爭更為激烈，要盡可能給我國創(chuàng)新型企業(yè)更大的發(fā)展空間、更好的政策環(huán)境和更有彈性的容錯(cuò)空間，鼓勵(lì)企業(yè)不斷創(chuàng)新、做大做強(qiáng)。